ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА

THE PROBLEM OF DIFFERENTIATION OF CONTROL AND SUPERVISION IN THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE PROCEDURAL LAW

Anastasia Arslanova

Student, Department of Administrative and Financial law,  Orenburg state University,

Russia, Orenburg

Balentina Balovneva

Scientific supervisor, candidate of legal Sciences, assistant professor, Orenburg state University,

Russia, Orenburg

АННОТАЦИЯ

В российской юридической литературе существуют раз личные теории и подходы в изучении вопросов соотношения контроля и надзора в российском административно-процессуальном праве, что в значительной степени осложняет деятельность государственного аппарата. Формирование авторских границ и способов разграничения данных дефиниций на основе существующих позиций ученых.

ABSTRACT

In the Russian legal literature, there are various theories and approaches to the study of the relationship between control and supervision in Russian administrative procedural law, which greatly complicates the activities of the state apparatus. Formation of author's boundaries and methods of differentiation of these definitions based on the existing positions of scientists.

Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, контроль, надзор, государственный аппарат, государственное управление.

Keywords: control and supervisory activities, control, supervision, state apparatus, public administration.

Контроль и надзор – два понятия, которые очень часто встречаются в правовом регулировании и в профессиональной литературе. Однако они не всегда интерпретируются правильно в истинном смысле. Эти два термина часто путают друг с другом или считают синонимами. Связь между этими терминами является очень часто обсуждаемым вопросом. Их индивидуальное восприятие и взаимоотношения настолько противоречиво понимаются в профессиональной литературе, что говорить об их общепризнанном определении не представляется возможным. Это связано с тем, что оба этих института имеют одинаковую основу, состоящую из их «детективной» и «исправительной» направленности, однако в специфике их функций, предусмотренных законодательством, отдельные случаи контроля и надзора. Проблемы интерпретации, связанные с контролем и надзором, возникают как в профессиональной литературе, так и в нормативно-правовых актах, где в этих источниках для одной и той же или сходной деятельности используются термины контроль, надзор, надзор, проверка, проверка и т.п. концептуальные определения фиксируются в области науки административно-процессуального права, где они являются прежде всего выражением соотношения контроля к другим действиям, преследующим ту же или сходную цель.

Контроль – слово, имеющее много значений. Под этим термином можно представить проверку, верификацию, тестирование, обзор, пересмотр и т. д. Под проверкой понимается систематическая длительная деятельность, осуществляемая на большой территории или над большей группой людей.

В рамках государственного управления контроль можно определить, как определенную систематическую деятельность органов государственного управления, приводящую к обеспечению желаемого состояния. Это означает, что данные органы обеспечивают выявление и исправление любого поведения подконтрольных субъектов, которое каким-либо образом противоречит моделям поведения, требуемым в государственном управлении. Таким образом, контроль является одним из инструментов, помогающих защитить интересы всего общества и регулируемых правовыми стандартами. В профессиональной литературе имеется большое количество определений термина «контроль».

С точки зрения субъект-объектных отношений контроль предполагает мониторинг, проверку и оценку деятельности объекта управления, на основе которых субъект управления принимает меры по обобщению положительных результатов, а также по устранению отклонений и недостатков.

Хотя эти определения имеют разные формулировки, из их содержания можно вывести некоторые основные характеристики контроля. Этими признаками являются:

- наблюдение за деятельностью определенного субъекта;

- сравнение существующего и желаемого состояния;

- обнаружение недостатков;

- инициирование исправления выявленных недостатков.

Контроль является неотъемлемой частью административных процессов управления и принятия решений, происходящих в рамках государственного управления. Это своего рода обратная связь, которая дает нам представление о том, как реализуются поставленные цели, насколько эффективны принятые меры или какие ошибки мы допускаем в процессе.

Если рассматривать понятие надзора, то можно констатировать, что в целом надзор рассматривается как деятельность, суть которой состоит в наблюдении за определенной деятельностью или определенным состоянием, за которым следует оценка, или применение средств, направленных на обеспечение цели контролируемой оперативно-розыскной деятельности. Под термином административный надзор мы понимаем такую ​​административно-процессуальную деятельность, при которой исполнитель государственного управления (надзорный орган) наблюдает за поведением несвязанных субъектов и сравнивает его с желаемым поведением, с требованиями правовых норм.

При выявлении нарушения закона данный орган применяет средства правовой защиты и санкции, которые являются реакцией на выявленное несоответствие фактов требуемому поведению поднадзорного субъекта.

Для административного надзора (в отличие от иной внешней контрольной деятельности государства или от надзорной деятельности во внутренних отношениях государственного управления) допускается применение неправовых критериев, таких как содержательная правильность, целесообразность, экономичность, социально-экономическая эффективность, соблюдение результаты науки и техники или этические правила, если только такие критерии не включены в правовую норму.

Так же, как контроль и надзор, он характеризуется определенными особенностями:

- направлен на наблюдение за определенным состоянием;

- он сравнивает существующее состояние и желаемое состояние;

- руководитель может обеспечить коррекцию;

- обычно является последующим.

Таким образом, между контролем и надзором существуют определенные различия, которые нельзя путать. Эти различия заключаются не только в субъектах, которые уполномочены осуществлять контроль и надзор, но и в их предмете, способе осуществления и результате данного процесса. Одно из основных отличий контроля от надзора заключается в том, что контроль шире по объему, чем надзор. При этом основное внимание уделяется не только соблюдению правовых норм, но и экономичности, эффективности, целесообразности и т.д. Что касается отношений между субъектами контроля и надзора, то надзор обычно осуществляется извне, то есть субъекты надзора и подконтрольные не находятся во взаимно контактных отношениях превосходства и подчинения.

По мнению Беляева В. П., принципиальное отличие дифференцированного восприятия состоит в том, что контроль обычно не включает в себя непосредственное исправление любого обнаруженного дефектного состояния, в отличие от надзора [1]. Это означает, что надзорный орган может в случае выявления нарушений применить к проверяемому органу санкцию, например, приостановить действие акта, в то время как проверяющий орган не имеет таких полномочий. Административный орган может только инициировать другой компетентный орган для возбуждения административного дела в отношении проверяемого лица, при этом он может применить к нему санкцию или может обратиться непосредственно в проверяемый орган для самостоятельного возмещения ущерба.

Полагаем, что, если бы контролирующий орган имел возможность немедленно вмешаться на основании выявленных недостатков и не должен был ждать, пока инициирующий орган организует исправление или проинформирует контролирующий орган о мерах, предпринятых для исправления. Это позволило бы изменить деятельность административных органов, добиться значительной экономии и повысить ее эффективность. Очень важное различие, которое мы находим между контролем и надзором, — это возможность вмешательства в правовую сферу личности [2].

Надзорные органы имеют возможность вмешиваться исключительно в отношении административных органов, т.е. против организации в целом, тогда как контролирующие органы также уполномочены вмешиваться в правовую сферу отдельных лиц. Например, при проведении налоговой или торговой проверки, когда проверяющие органы имеют право входить в здания, высаживать землю, брать пробы, налагать дисциплинарный штраф на проверяемое лицо и т.д.

Другое отличие состоит в том, что проверка может проводиться как предварительно, так и непрерывно, тогда как надзор может осуществляться только непрерывно и впоследствии. Из вышеизложенного мы пришли к мнению, что контроль ориентирован, прежде всего, на деятельность (работоспособность) органов государственного управления. Так как это можно осуществлять на протяжении всего периода достижения какой-то поставленной цели. Поэтому он фокусируется на том, что происходит в данный момент, и на основе полученных данных вмешивается в текущий процесс и формирует его в соответствии с общими идеями. Тогда как надзор скорее ориентирован на результаты этой деятельности [3].

При осуществлении государственного управления сохранение законности является одной из основных и важнейших предпосылок правовой определенности всех субъектов государственного управления. Законность можно интерпретировать как общую обязательность законов. Государственное управление или его исполнение, конечно, ограничено законом. Учитывая, что Российская Федерация является демократическим правовым государством, в котором государственное управление является государственным, необходимо, чтобы деятельность государственного управления подвергалась различным видам контроля. И именно этот контроль государственного управления является одним из средств обеспечения законности государственного управления.

Законность сохраняется при осуществлении государственного управления, если:

- все субъекты административно-процессуального права строго и неукоснительно соблюдают и выполняют содержание общеобязательных правовых норм;

- административные органы осуществляют свои полномочия исключительно на основе законов, полностью соблюдая права и защищаемые интересы физических и юридических лиц;

- административные органы обеспечивают последовательную защиту субъектов административного права в своем качестве;

- административные органы последовательно обеспечивают выполнение обязательств физических и юридических лиц и применяют ответственность за неисполнение этих обязательств.

Помимо контроля, существуют и другие гарантии законности осуществления государственного управления, обеспечивающие соблюдение закона. Это право на информацию в государственном управлении, изменение, отмена и приостановление административных актов, применение ответственности за нарушение юридических обязательств и прямое принуждение к выполнению юридического обязательства.

Анализируя вышеприведенные мнения ученых, следует заключить, что они сводятся к двум основным подходам к пониманию соотношения понятий «контроль» и «надзор»: во-первых, одни исследователи понимают надзор как структурный элемент контрольной деятельности, другие — как детально легализованную форму управленческой деятельности.

Как нам представляется, необходимо четко разграничить эти понятия с точки зрения их субъектного обеспечения, а именно отказаться от сопоставления данных терминов как общего и частного в функциональном аспекте. В свою очередь, можно утверждать, что контрольная функция нуждается в правовой легализации не в меньшей степени, чем надзорная. С учетом изложенного полагаем, что контроль следует рассматривать в качестве одного из функциональных направлений деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор — в качестве основной профилирующей субъектно-определенной функции органов, специализированных в области надзора [4].

В заключении хотелось бы отметить, что государственный контроль и надзор по своей сущности имеют одинаковые признаки, порой одни и те же (например, проверки, наблюдение), что приводит к частичному дублированию как самих функции, так и мер реализуемых субъектами контроля и надзора. Существенным недостатком законодательной базы считаем отсутствие четкого разграничения этих видов процессуальной деятельности. Поэтому видится достаточно логичным разработка и принятия специального ФЗ «О государственном контроле», который четко разграничит сами понятия «контроль» и «надзор», укажет на признаки, их ограничивающие, а равно установит принципы осуществления деятельности по контролю и надзору.

Список литературы:

1. Беляев, В. П. Контроль и надзор: проблемы разграничения // Актуальные проблемы российского права.- 2017.- № 4.-С. 199-207.
2. Кудилинский, М.Н. Контроль как вид государственно- управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» /М.Н. Кудилинский //Актуальные проблемы российского права. -2015.- № 8(57).- С. 47-52.
3. Административное судопроизводство/ Под ред. В.В. Яркова/ -М., 2019. -187 с.
4. Административное судопроизводство: Практикум: Учебное пособие / Под ред. В.В. Яркова, К.А. Малюшина. – М.: Статут, - 2016. -149 с.