К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Согласно наиболее распространенной в научной литературе трактовке, «конфликт интересов – это противоречие между публичным интересом и частным интересом, ситуация, при которой личная заинтересованность должностного лица влияет или может повлиять на объективное исполнение им своих должностных обязанностей и привести к причинению вреда охраняемым интересам» [1, с. 16].

В основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов [2, с. 28], чем определяется особая важность исследуемых отношений. Опасность явления также подчеркивал А.Ф. Ноздрачев, отмечая, что конфликт интересов ставит под угрозу ценности государственной службы, заменяет публичный интерес частными интересами, подрывает требование законности, нарушает принципы толерантности, равенства и прозрачности в пользу частных интересов государственных служащих [3, с. 16].

Понятие «конфликт интересов» напрямую не упоминается в Конституции Российской Федерации, но статьей 10 сформирован механизм сдержек и противовесов, призванный воспрепятствовать возникновению конфликта интересов на самом высоком уровне – уровне функционирования государства. Также в Конституции установлены запреты на одновременное членство в двух палатах парламента (ч. 2 ст. 97). Обязанность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается на членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, членов Правительства.

В российском законодательстве до 2001 года не существовало общего легального определения понятия «конфликт интересов». В публичной сфере понятие впервые использовано в актах, относящихся к законодательству о государственной службе [4].

Следующим этапом в развитии правовых механизмов противодействия коррупции и урегулирования конфликта интересов стало законодательное закрепление их закрепление в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» [5]. С 2015 года произошла унификация положений о конфликте интересов в законодательстве о противодействии коррупции. В настоящее время наиболее универсальное определение, распространяющееся на широкий круг субъектов, закреплено в Федеральном Законе «О противодействии коррупции» [6].

Исходным понятием, раскрывающим содержание конфликта интересов, является личная заинтересованность – возможность получения материальных выгод для себя и близких лиц (родственников).

Данное понятие охватывает широкий круг лиц – возможность получения выгод и преимуществ распространяется как на уполномоченное лицо, так и на его родственников, свойственников, близких лиц, а также на лиц, связанных со служащим гражданско-правовыми и корпоративными отношениями.

Объективно при выявлении каждого случая влияния личной заинтересованности следует устанавливать степень семейных, родственных, дружеских связей человека. Вместе с тем, в ситуациях, когда фактические семейные отношения отсутствуют, но юридически они существуют, конфликт интересов устанавливается в отсутствии степени выраженности проявления человеческих взаимоотношений. Конкретный перечень родственников (свойственников) установлен законодательно.

Так, Миасским городским судом Челябинской области установлено, что факт прекращения фактических отношений с супругом, отсутствие совместного проживания и информации о месте работы не является исключительным обстоятельством, что препятствует исполнению обязанности по урегулированию конфликта интересов, предоставлению полных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруга [7].

Особый акцент законодателя ставится на наличие материальной (корыстной) заинтересованности у обязанного предпринимать предупредительные меры субъекта. Вместе с тем, корыстный мотив для совершения противоправных действий или нарушения служебных обязанностей не является ведущим, игнорируется политическая, профессиональная и иная заинтересованность лица. Сужение сферы распространения определения не позволяет быстро выявить и точно установить наличие конфликта интересов во множестве других ситуаций, не связанных с интересами материального характера. А.Д. Ильяков отмечает, что нематериальная заинтересованность является самостоятельным видом личной заинтересованности [2, с. 28].

В нормативно-правовых актах не содержится иного толкования личной заинтересованности в рамках урегулирования конфликта интересов. Вместе с тем, Письмо Минтруда России, [8] регламентирующее методические рекомендации по привлечению за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов содержит подробное толкование личной заинтересованности на основе анализа и обобщения практики урегулирования конфликтов интересов. Данными рекомендациями руководствуются все органы и организации, сталкивающиеся с конфликтами, возникающими из личной заинтересованности.

Так, помимо подробного описания материальной составляющей личной заинтересованности, Минтруд России указывает на иные выгоды имущественного характера: материальное преимущество. Под материальным преимуществом понимается получение выгод, обусловленных карьеризмом, семейственностью, обмен услугами, желание заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, ускорение сроков оказания государственных (муниципальных) услуг, продвижение по службе, содействие в получении позитивного стимулирования (поощрения и награды), научной степени и иное. Таким образом, правоприменитель на практике существенно расширяет границы понятия «личная заинтересованность», опираясь на рекомендации федерального министерства.

Следует отметить, «нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается» [9]. Письма федеральных органов исполнительной власти носят исключительно рекомендательный характер.

Приходится констатировать, что в действующем законодательстве нематериальный аспект личной заинтересованности лица явным образом не отражен. Для предотвращения противоречия, содержащегося в нормативных актах и актах рекомендательного характера, признания специфики и различных форм проявления личной заинтересованности, надлежащего урегулирования конфликта интересов, следует законодательно закрепить иную нематериальную заинтересованность лица наряду с личной имущественной заинтересованностью.

Определение конфликта интересов носит в значительной степени вероятностный характер. Действительный конфликт интересов – противоречие интересов наличествует в настоящем времени, лицо, замещающее должность, не принимает мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, сознательно допускает наступление описываемой ситуации. Наряду с действительным конфликтом могут возникать потенциальные и кажущиеся конфликты интересов.

В юридической литературе можно выделить три подхода к пониманию сущности конфликта интересов:

1) конфликт интересов – полноценный юридический конфликт, нормативно определенная ситуация, которую следует разрешить в соответствии с предусмотренной процедурой [10, с. 40];

2) правонарушение, где объектом являются правоотношения по надлежащему, объективному и беспристрастному исполнению лицом служебных обязанностей [11, с. 147];

3) стадия, предшествующая возникновению юридического конфликта, потенциально возможный, но не действительный конфликт [12, с. 9].

По нашему мнению, следует согласиться с третьей позицией в виду того, что юридический конфликт – состояние противоборства интересов, притязаний субъектов права, сторон общественных отношений на основе права, по поводу права, в связи с правом и его реализацией [13, с. 76]. Конфликт интересов является разновидностью поведенческого конфликта. Законодательное определение конфликта интересов подчеркивает на потенциальную возможность возникновения в будущем личной заинтересованности, а обязанность его урегулирования и принятия соответствующих мер больше связана с позитивной ответственностью служащего. Сам факт потенциальности указывает на отсутствие юридического конфликта в настоящем времени. Законодателем на лицо возлагается обязанность по предотвращению и урегулированию спорной ситуации, а в случае ненадлежащего ее выполнения, возникает конфликт, правонарушение (дисциплинарное, административное или уголовное).

Следует также подчеркнуть, что ситуация конфликта интересов, возможность ее возникновения связаны в большой степени со внутренним противоборством мотивов личности у служащих. Своевременное принятие необходимых мер основано на этическом выборе лица в пользу интересов государства и общества в угоду своим собственным. Гарантия выполнения служебных обязанностей – внутреннее отрицание коррупционного противоправного поведения.

В завершении, хотелось еще раз отметить, институт конфликта интересов и его предотвращения в российском законодательстве развивался как элемент публичного права. Идея материализовалась в акте стратегического планирования (концепции), трансформировалась в институт законодательства о государственной гражданской службе, а затем – в межотраслевое, антикоррупционное законодательство.

По своей природе конфликт интересов является разновидностью поведенческого, этического конфликта. В случае ненадлежащего урегулирования образует юридический конфликт. Поэтому необходимо уделить внимание кодексам этики и поведения служащих, изменить подход к пониманию сущности на правовом уровне.

Для квалификации ситуаций в качестве конфликта интересов в отношениях противодействия коррупции необходимо установить наличие: личной заинтересованности (умысел), связь и степень влияния на исполнение должностных обязанностей.

Ситуация конфликта интересов может быть любо, но для ее квалификации необходимо установить реальную и потенциальную возможность получения материальных и нематериальных преимуществ. В отношениях противодействия коррупции на первый план выходит реализация в служебных отношениях именно корыстного материального интереса, другие формы личной заинтересованности должностных лиц не учитываются законодателем, но фактически применяются на практике. Следует включить в законодательное определение личной заинтересованности наряду с материальной, иную, нематериальную.

Список литературы:

1. Михайлов, В.И. Конфликт интересов: содержание, порядок предотвращения и урегулирования // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 4 (59). С. 14-19.
2. Ильяков, А.Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления // Современное право. 2016. № 4. C. 33-37.
3. Ноздрачев, А.Ф. Конфликт интересов в системе государственного и муниципального управления: проблема нормативного правового определения понятия // Законодательство и экономика. 2016. № 3. С. 7-30.
4. Концепция реформирования системы государственной службы РФ: утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 [Электронный ресурс] // Режим доступа. URL: https://zakonbase.ru/content/base/59119
5. О государственной гражданской службе: федеральный закон от 27 июля 2007 г. № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) // Парламентская газета. № 140-141. 31.07.2004
6. О противодействии коррупции в РФ: федеральный закон от 25.12.2018 № 273-ФЗ (в ред. от 30.10.2018) // Собрание законодательства РФ. № 52 (ч. 1), ст. 6228. 29.12.2008.
7. Решение от 07 сентября 2017 г. по делу 2-2545/2017. Архив Миасского городского суда Челябинской области [Электронный ресурс] // Режим доступа. URL: https://sudact.ru/
8. О методических рекомендациях по вопросам привлечения к ответственности должностных лиц за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов: Письмо Минтруда России от 26 июля 2018 г. № 18-0/10/П-5146 // Солидарность. № 29. 15.08.2018.
9. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 // Собрание законодательства РФ. № 33. ст. 3895. 18.08.1997.
10. Федоров, А.В. Конфликт интересов как юридический конфликт // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 3.С. 38-41
11. Ежукова, О.А. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе: конституционно-правовые аспекты / Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом / отв. ред. С.А. Авакьян. Юстицинформ, 2016. 568 с.
12. Хабриева, Т.Я., Капустин А.Я., Габов А.В., Черногор Н.Н. Конфликт интересов: природа, предупреждения, социальное регулирование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения № 3. 2018. С.5-12.
13. Тихомиров, Ю.А. Юридический конфликт: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2017. 312 с.