ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Несмотря на то, что в соответствии с ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, Российская Федерация является ассиметричной федерацией. Это означает, что в ее состав входят субъекты, чей статус некоторым образом отличается друг от друга. При этом, такое отличие состоит не только в названиях субъектов федераций. Так, например, такие субъекты федерации, как республики, имеют право вводить свои государственные языки, а автономные округа могут являться частью других субъектов федерации, создавая целый ряд сложностей в определении их конституционно-правового статуса [2, с. 25].

Своими особенностями обладают и такие субъекты федерации, как города федерального значения. И наибольшие особенности в данном контексте связаны с тем, что такие субъекты федерации, как города федерального значения, одновременно являются населенными пунктами, в которых, в соответствии с Конституцией РФ, должно осуществляться местное самоуправление. Таким образом, имеет место быть определенное и специфическое именно для данных субъектов федерации сращивание государственных функций субъекта федерации, с одной стороны, и функций местного самоуправления, с другой. На примере двух крупнейших существующих в Российской Федерации городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) рассмотрим, каким образом осуществляется местное самоуправление в городах федерального значения.

В соответствии с ч. 5 ст. 6 Устава города Москвы, общегородские выборные органы местного самоуправления в городе Москве не создаются. Аналогичные положения приняты и в других городах федерального значения.

С одной стороны, подобная ситуация логична, так как абсурдно создавать два представительных органа – один (Законодательное Собрание) для решения вопросов государственного значения, второй (муниципальное собрание) – для решения вопросов местного значения. С другой стороны, функции местного самоуправления и функции субъекта федерации сильно отличаются, поэтому возникает вполне резонная проблема достаточности полномочий единственного уровня местного самоуправления в городах федерального значения (внутригородское местное самоуправление) для реализации функций местного самоуправления.

В данном контексте следует остановиться на таком негативном явлении, как префектуры административных округов и управы. В соответствии с ч. 4 ст. 46 Устава Москвы [5], префекты административных округов и главы управ назначаются на должность и освобождаются от должности Мэром Москвы.

Таким образом, и на уровне внутригородского деления полномочия местных органов самоуправления довольно слабы, так как фактическую исполнительную власть выполняют префекты административных округов и главы управ округов, которые назначаются лично мэром Москвы. Аналогичная ситуация имеет место быть и в других городах федерального значения.

Необходимо понимать, что округа городов федерального значения довольно разнородны. Особенно остро данная проблема выглядит в Москве после ее расширения, так как преимущественно сельское население Троицкого административного округа имеет не так много общих интересов с городским населением центральных округов Москвы. В то же время, фактическое управление данным округом осуществляется государственной властью субъекта федерации, фактически без учета мнения местных жителей [7, с. 153].

Таким образом, для организации эффективного местного самоуправления в Москве необходимо перейти к системе выборности префектов округов, усиления их связи с данными округами и введение механизма ответственности префектов перед муниципальным собранием. Учитывая четкое законодательное разделение между функциями государственной власти и местного самоуправления, целесообразно перевести институт префектов из государственного в муниципальное подчинение. Компромиссным вариантом, учитывая необходимость единства городского хозяйства может быть выборность префектов городских управ (низовой уровень) с сохранением, на первом этапе, префектов округов (второй уровень) в системе государственной власти субъекта федерации.

Фактически единственным функционирующим органом местного самоуправления является представительный орган местного самоуправления на низовом уровне (уровне районов). Однако отмечается отсутствие достаточных полномочий для эффективной деятельности такого органа [4, с. 37]. Такие органы имеют лишь некоторые контролирующие, но не управляющие функции, фактически не осуществляют распоряжение коммунальным хозяйством, находящимся на территории вверенных им районов. Также необходимо отметить, что бюджеты муниципальных образований крайне малы, по сравнению с частью общегородского бюджета, приходящегося на указанное муниципальное образование.

Вышеуказанная ситуация полностью противоречит важнейшему принципу местного самоуправления – любой вопрос должен быть решен на максимально низком уровне из тех, на которых он в принцип может быть решен. Именно поэтому необходима передача полномочий от управ к муниципальным образованиям, более приближенным к простому жителю соответствующего района.

Как справедливо отмечает Д.С. Писарев [3, с. 43], правовой статус города федерального значения не может не оказывать влияния, может быть в ряде случаев и косвенным образом, на правовое регулирование как в целом публичной власти в Москве и так в частности, экономической основы местного самоуправления, однако особый статус данного субъекта федерации не может быть оправданием для серьезного ущемления местного самоуправления.

Похожие проблемы с организацией местного самоуправления испытывает и город федерального значения Санкт-Петербург. Как справедливо отмечает Н.В. Башкеева [1, с. 28], исполнение основной массы полномочий местного самоуправления осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга (правительством города и районными администрациями). Еще одной проблемой является фактическая (в первую очередь – бюджетная) зависимость органов местного самоуправления г. Санкт-Петербурга от государственной власти уровня субъекта федерации [8, с. 81].

Анализируя особенности местного самоуправления, как в Москве, так и в Санкт-Петербурге Е.Г. Хмельниченко [6, с. 207] указывает на фактическое замещение в обоих городах местного самоуправления органам государственной власти, потерю внутреннего содержания местного самоуправления в этих городах.

Для восстановления реально действующего местного самоуправления в городах федерального значения необходимо принять следующий комплекс мер:

1. Переподчинение глав управ районов (районных администраций) органам местного самоуправления. При этом, за органами городской власти, учитывая необходимость ведения общегородского хозяйства, необходимо оставить контрольные функции в отношении глав управ районов, однако непосредственное влияние на его назначение и увольнение должен иметь представительный орган местного самоуправления.

2. Повсеместное внедрение принципа субсидиарности – передача муниципальным образованиям ряда полномочий, которые могут быть решены на данном уровне (содержание муниципального городского фонда, содержание и ремонт улиц, не имеющих общегородского значения, осуществление контроля за использованием земель в границах муниципального образование). При этом ряд действий (например, болезненный вопрос выделения земли для уплотнительной застройки) должен быть согласован не только с органами государственной власти, но и с представительным органом местного самоуправления.

3. Бюджетная самостоятельность. Необходимо предусмотреть на уровне федерального законодательства неотчуждаемые источники наполнения бюджета внутригородских муниципальных образований, позволяющие проводить независимую политику в пределах данных этим образованиям полномочий.

Таким образом, несмотря на то, что принцип единства ведения городского хозяйства естественным образом ограничивает возможности организации низового самоуправления в городах федерального значения, по нашему мнению, существует достаточный потенциал для существенного увеличения таких полномочий и восстановления реально действующего и эффективного местного самоуправления в городах федерального значения.

Список литературы:

1. Башкеева Н.В., Кудрявцев В.Г., Михеева Е.Е., Токарев В.С. Перспективный подход к регламентации деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга // Управленческое консультирование. 2012. №1 (45). С.18-33
2. Дамдинов Б.Д. К вопросу об особом статусе автономных округов в объединенных «Сложносоставных» субъектах Российской Федерации: проблемы теории // Сибирский юридический вестник. 2006. №1. С.25-29
3. Писарев Д.А. Правовые проблемы формирования института экономической основы местного самоуправления в городе Москве исходя из особенностей организации публичной власти и необходимости сохранения единства городского хозяйства // Бизнес в законе. 2009. №2. С.41-45
4. Ряжапов Н.Х. Этапы преобразования местного самоуправления в Москве // Власть. 2015. №5. С.35-40
5. Устав города Москвы. / [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: https://duma.mos.ru/ru/187/page/ustav-goroda-moskvyi (дата обращения 12.12.2017)
6. Хмельченко Е.Г. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в городах федерального значения: Москве и Санкт-Петербурге // Вестник ГУУ. 2017. №3. С.204-209
7. Чупров К.К. Идентификация кластероморфных территориальных образований в административных округах Московского мегаполиса // Вопросы управления. 2016. №2 (20). С.150-160
8. Шурбаева Ю.А., Майорова Е.Ю. Институт местного самоуправления в Санкт-Петербурге: проблемы и перспективы развития // Управленческое консультирование. 2016. №12 (96). С.79-82