ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВА НА ДОСТУПНОСТЬ НАЧАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

PUBLIC PROSECUTOR'S SUPERVISION OF THE RIGHT TO ACCESS TO PRIMARY EDUCATION

Ramzan Suluev

Master's student, Saratov State Law Academy,

Russia, Saratov

Elena Astashkina

scientific adviser, Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Prosecutor's Supervision and Criminology, Saratov State Law Academy,

Russia, Saratov

Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (ч. 1 и 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации) [1] на основе конституционного принципа юридического равенства. Последнее означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения [4]. Право на общедоступность образования также закреплено в ч. 3 ст. 5 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации [3].

Роль прокурорского надзора в обеспечении исполнения законов в области образования подчеркивают многие авторы [6, 7, 8]. Согласно приказу Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» [5] прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность образования является важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних.

Прокурорский надзор за соблюдением прав несовершеннолетних на общедоступность начального общего образования следует определить как особый вид государственной деятельности прокуратуры, направленный на обеспечение единообразного, правильного и точного понимания и исполнения поднадзорными объектами положений законов, закрепляющих гарантии общедоступности образования.

В теории прокурорского надзора под объектом прокурорского надзора по преимуществу понимаются виды учреждений, организаций, в отношении которых осуществляются функции прокурорского надзора [9, с. 29]. В качестве поднадзорных объектов в данном случае выступают государственные и муниципальные образовательные организации, их руководители, осуществляющие непосредственное исполнение законов при издании приказов о зачислении несовершеннолетних граждан на обучение, а также органы власти субъектов РФ и муниципальные органы власти, осуществляющие нормотворческую деятельность в области регулирования порядка приема на обучение по программе начального общего образования.

В качестве основных направлений деятельности прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав несовершеннолетних граждан на общедоступность начального общего образования возможно выделить следующие:

- надзор за исполнением законов при организации и проведении процедуры приема на обучение в образовательную организацию;

- надзор за соответствием законам локальных актов образовательных организаций, регламентирующих порядок приема на обучение в образовательную организацию;

- надзор за соответствием законам приказов о зачислении несовершеннолетних граждан в учебное заведение, а также решений об отказе в зачислении, принимаемых руководителями образовательных организаций;

- надзор за соответствием законам актов, издаваемых органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, регламентирующих порядок приема на обучение в образовательную организацию.

Справедливо отмечается в литературе, что прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних должен предполагать, в том числе принятие мер, направленных на профилактику нарушений законов в отношении несовершеннолетних [10, с. 23].

Основное внимание в статье посвящено проблеме оценки прокурором законности применения государственными и муниципальными образовательными организациями (в первую очередь при принятии решений о зачислении несовершеннолетних граждан в первый класс) законодательных правил, закрепляющих право отдельной категории граждан на внеочередной, первоочередной и преимущественный прием в образовательную организацию. «Дело в том, что не основанное на законе применение указанных «льгот» прямо нарушает права других несовершеннолетних на общедоступность образования, создает дискриминационные условия для зачисления последних в школу. При этом незаконный отказ в приеме на обучение выделяется в литературе в качестве одного из распространенных нарушений, допускаемых образовательными организациями» [11, с. 64].

Актуальность исследуемого вопроса обострилась с 13 декабря 2019 г., когда вступили в силу изменения в ст. 67 ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», расширившие категорию граждан, имеющих преимущество на зачисление в образовательную организацию перед иными несовершеннолетними гражданами. Так, дополнительно преимущество было предоставлено детям при приеме в образовательные организации, в которых уже обучаются их братья и (или) сестры. В результате увеличения льготной категории граждан в отдельных учебных заведениях (в рамках начавшейся кампании по приему несовершеннолетних в первый класс на 2020/2021 год обучения) сложилась ситуация, когда всё количество свободных мест (в рамках установленной муниципалитетом квоты) или большая их часть были заняты гражданами, имеющими первоочередное и преимущественное право приема. При этом иные несовершеннолетние граждане получили отказ в зачислении в школу на основании отсутствия свободных мест. В первую очередь данная проблема коснулась образовательных организаций, за которыми муниципальный орган власти не закрепил конкретный перечень домов, а предоставил право поступления в данные организации любому несовершеннолетнему при условии его проживания в пределах определенной территории, например, населенного пункта или городского округа.

Незаконное и необоснованное применение указанных «льгот» влечет за собой принятие противозаконных актов об отказе в зачислении в государственные и муниципальные образовательные организации. Надзор за соответствием, в том числе данных актов требованиям законов возложен на основании ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [2] именно на органы прокуратуры. Более того Генпрокуратура РФ особо обращает внимание на необходимость пресечения фактов противозаконных отказов в приеме в образовательные учреждения всех видов и уровней.

Закрепив дополнительную льготу, законодатель не дал пояснений, что представляет собой преимущественное право, чем оно отличается от внеочередного и первоочередного права, не предусмотрел нормативный порядок ее применения. В правовом вакууме образовательные организации, начав процедуру приема заявлений в первый класс на 2020/2021 гг., применили преимущественное право просто в качестве первоочередного, т.е. по сути поставив знак равенства между указанными правами. При таком подходе преимущественное право одних несовершеннолетних стало по отношению к другим детям исключительным, нарушающим право на общедоступность образования.

Подводя итог, отметим, что, к сожалению, органы прокуратуры, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, весьма «робко» реагируют на правовые ситуации, в которых для оценки соблюдения законности требуется проведение анализа и принятие ответственного решения, которое прокурор в случае судебного спора должен отстоять и защитить. Нередко органы прокуратуры стараются не брать на себя риск неверного толкования закона. В результате этого органы прокуратуры собственными действиями сужают предмет надзорной деятельности, реагируя только на «очевидные» нарушения закона, не требующие аналитического подхода, при этом не оставляя выбора лицу, чье право нарушено, как искать защиты исключительно в судебном порядке.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2020. - N 31. - Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 30.12.2020 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 8. - Ст. 366.
3. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 05.04.2021 г.) "Об образовании в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 53 (ч. 1). - Ст. 7598.
4. Постановление Конституционного суда РФ от 15.05.2006 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122- ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы"».
5. Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи" // Законность. № 2. 2008.
6. Бережкова Н.Ф. Осуществление прокурорского надзора в области образования // Административное право и процесс. - 2015. - № 12. - С. 77-78;
7. Васильева И.В., Буланов М.А. Защита прав несовершеннолетних при организации образовательного процесса // Законность. - 2014. - № 7. - С. 27;
8. Косова О.Ю. Обеспечение доступности образования для несовершеннолетних // Законность. - 2017. - № 4. - С. 6-10.
9. Костенко Е.Н. Объекты прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Современное право. - 2018. - № 7-8. - С. 28-33.
10. Мягкова Е.В. Надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних // Законность. - 2019. - № 4. - С. 23-25.
11. Огурцова М.Л. Прокурорский надзор за соблюдением права детей-инвалидов на образование // Адвокат. - 2016. - № 5. - С. 61-64.