КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, занимая высокую публичную должность, обладает публично-правовым статусом, одним из элементов которого является конституционная ответственность.

Необходимо также отметить, что конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ имеет двойственную природу: с одной стороны, он возглавляет систему органов власти субъекта РФ, а с другой – является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ в целом, что и обусловило наличие нескольких процедур привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта в федеральном законодательстве.

Федеральным законом от 29 июня 2000 г., внесшим изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [11] (далее – Федеральный закон), была введена ответственность высших должностных лиц субъектов Федерации перед федеральными органами государственной власти. В связи с изменением способа избрания (процедуры наделения полномочиями) главы субъекта Федеральным законом от 11 декабря 2004 г., изменился и сам механизм привлечения к конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.

Что касается регулирования конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта в законодательстве субъектов, то на сегодняшний момент она достаточно разнообразна и чаще всего нормы законодательства субъектов отсылают к федеральному законодательству.

В конституционном и уставном законодательстве широко использован опыт обобщенного изложения оснований ответственности. К примеру, согласно ст. 50 Конституции Республики Саха (Якутия) органы государственной власти и их должностные лица ответственны перед гражданином и обществом. [8]

Так, согласно ст. 75.1 Конституции (Основного Закона) РС (Я) полномочия президента Республики Саха (Якутия) прекращаются досрочно в случаях отставки по собственному желанию, отрешения от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия Государственным Собранием (Ил Тумэн) и в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом. [7]

Необходимо также отметить, что Конституционный закон РС (Я) «О Президенте РС (Я)» от 11.10.2006, в частности ст. 14.1. указанного закона, более детально закрепляет основания досрочного прекращения полномочий президента РС (Я). [6]

Так, в законодательстве необходимо уточнить основания, условия и последствия применения конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.

Естественно, в рамках одной публикации не представляется возможным подробно изложить все правовые проблемы, связанные с ответственностью высшего должностного лица субъекта, которых немало. Поэтому позволим остановиться на некоторых правовых аспектах ответственности высшего должностного лица субъекта РФ и положениях Федерального закона, регулирующих ответственность высшего должностного лица субъекта РФ:

1. Процедура отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ по инициативе Президента РФ, по сути, имеет две разновидности, отличающиеся по основаниям наступления ответственности и органам, участвующим в установлении конституционных деликтов.

Нельзя не согласиться с мнением А.А. Кондрашева о том, что федеральный законодатель установил две процедуры отстранения от должности высшего должностного лица, различающиеся как по основаниям, так и по субъектам и срокам их использования, что противоречит друг другу.[5]

Согласно ст. 29 Федерального закона Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству.

При этом такие противоречия должны быть установлены соответствующим судом и высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу судебного решения суда не приняло в пределах своих полномочий мер по его исполнению.

Также, президент выносит предупреждение в случае уклонения высшего должностного лица субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного главой государства ранее принятого им либо региональным органом исполнительной власти нормативного правового акта, или от внесения в него изменений. В этом случае также данное уклонение должно осуществляться в течение не менее двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия регионального нормативного правового акта и если высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора по существу в течение двух месяцев со дня приостановления незаконного акта.

Далее, Федеральный закон закрепляет обязанность Президента РФ отрешить от должности руководителя высшего регионального органа исполнительной власти в течение месяца со дня вынесения ему предупреждения, если высшее должностное лицо субъекта РФ не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для его вынесения. [14] Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ наличие нескольких обязательных элементов обеспечивает соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации. [10]

Теперь необходимо обратиться к иной процедуре, установленной Федеральным законом в ст. 19, согласно которой Президент РФ может отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом. Следует отметить, что основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президентом РФ, такие как утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей, в законе не раскрыты, следовательно, возникает вопрос, идет ли речь об одном или о разных основаниях.

Некоторые исследователи полагают, что конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта часто имеет ярко выраженный политический характер. Отсюда в теории конституционного права существуют различные точки зрения: одни авторы считают конституционную ответственность высшего должностного лица субъекта РФ разновидностью политической ответственности, другие авторы считают, что конституционная ответственность объединяет в себе политическую, моральную и юридическую. Некоторые полагают, что применительно к высшему должностному лицу субъекта РФ следует говорить исключительно о конституционной ответственности. Следует согласиться с выводами судьи Конституционного Суда Российской Федерации Витрука Н.В. [9], высказанными им в особом мнении относительно того, что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может осуществляться исходя из мотивов «партийно-политической и иной целесообразности», а не «справедливости и соразмерности меры ответственности характеру содеянного».

Достаточно проблематичным видится и практическое применение такого основания выражения недоверия, как ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей: отсутствие объективных критериев «ненадлежащего исполнения обязанностей» делает это основание весьма субъективным.[3]

Наличие двух процедур, существенно отличающихся друг от друга основаниями и механизмом реализации, несколько усложняет процедуру привлечения к ответственности высших должностных лиц субъектов РФ; первый вариант, предусмотренный Федеральным законом, на практике очень трудно применить в связи с участием в этой процедуре судебных органов и требованием значительных временных затрат (следует согласиться с некоторыми исследователями, которые считают, что в первом случае речь все-таки идет о конституционной ответственности, а во втором, когда основанием отрешения от должности является утрата доверия, это своеобразная дисциплинарная ответственность или мера политической ответственности).[2]

2. Исходя из того, что новый порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предусматривает непосредственное участие в этом процессе Президента Российской Федерации, то полномочия последнего по отрешению от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так как именно Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Но в соответствии с Федеральным законом принятие решения о наделении лица полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возложено на законодательный (представительный) орган власти субъекта. РФ однако при отстранении высшего должностного лица субъекта РФ мнение данного органа не учитывается. Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. Было бы целесообразнее, если в процедуре наделения полномочиями и освобождения от должности участвовал один и тот же орган.

Следует отметить, что практика уже показала очевидный положительный эффект данных нововведений. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2005 г. № 272, в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей был отрешен от должности губернатор Корякского автономного округа В.А. Логинов [12]. Также в связи с утратой доверия Президента РФ были досрочно прекращены полномочия мэра г. Москвы в 2010 г. [13]

В этой связи возникает еще одна серьезная проблема: Федеральный закон существенно снижает уровень ответственности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. За законодательным органом субъекта сохраняется право выразить недоверие главе субъекта РФ. Так, например, в марте 2005 г. Законодательным Собранием Алтайского края РФ было выражено недоверие губернатору Алтайского края М. Евдокимову [1]. Но это уже не может повлечь, как было предусмотрено прежним законодательством, немедленную отставку главы региона. В результате получается, что законодательный орган субъекта РФ лишен реальных механизмов самостоятельного принятия решения о юридической ответственности утверждаемого в должности лица.

Таким образом, Федеральный закон содержит общие формулировки оснований конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, которые требуют доработки и уточнения законодателем:

– так, в частности, недостаточно четко сформулированы основания применения конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъектов РФ, не установлены пределы несоответствий нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству;

– полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае «отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей…» (пп. «г» п. 1 ст. 19 Федерального закона). Данная формулировка содержит противоречия, так как речь может идти об одном или о разных основаниях;

– «утрата доверия Президента Российской Федерации», «ненадлежащее исполнение полномочий» могут трактоваться неоднозначно, так как сам Федеральный закон не содержит определения данных понятий;

– в соответствии с Федеральным законом принятие решения о наделении лица полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации возложено на законодательный (представительный) орган власти субъекта. Однако при отстранении высшего должностного лица субъекта РФ мнение данного органа не учитывается. А с точки зрения логики и практики конституционного регулирования в процедуре наделения полномочиями и освобождения от должности должен участвовать один и тот же орган;

– следует в Федеральном законе закрепить одну процедуру применения ответственности высшего должностного лица субъекта РФ; также следует закрепить за законодательным органом государственной власти субъекта РФ право принимать окончательное решение при отстранении высшего должностного лица субъекта РФ.

Следует согласиться с мнением Н.М. Колосовой о том, что в перспективе в рамках совершенствования конституционного законодательства предусматривается возможность принятия Федерального конституционного закона «Об общих принципах конституционной ответственности». Научную идею о принятии названного федерального конституционного закона поддерживают такие юристы, как Авакьян С.А., Василевич А.О., Кутафин О.Е., Матузов Н.М., Полянский В.В. [4]

В связи с этим необходимо детально регламентировать институт конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ как в федеральном законодательстве, так и региональном, так как в демократическом правовом государстве важную роль в обеспечении единого правового пространства играет институт конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно этот вид ответственности позволяет дать оценку действиям органов государственной власти субъектов Федерации.

Список литературы:

1. Алтайская правда. 5.04.2005.
2. Варламова Н. В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001. С.56; Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 235.
3. Жуков А. П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14.
4. Колосова Н. М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура. Автореф. докт. юрид. наук. М., 2006.
5. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 233.
6. Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от11.10.2006 373З № 759III (ред. от 13.04.2011) «О Президенте Республики Саха (Якутия)» (принят постановлением ГС (Ил Тумэн) РС (Я) от 11.10.2006 З № 760III) // Якутия. № 199. 2006.
7. Конституция (Основной Закон) РС (Я). Принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 № 908XII. (в ред. от 25.04.2006) // Якутия. № 210. 2002.
8. Конституция (Основной Закон) РС (Я). Принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 № 908XII. (в ред. от 25.04.2006) // «Ил Тумэн». № 47. 2002.
9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея» // «Собрание законодательства РФ». 2002. № 15. Ст. 1497.
11. Собрание законодательства РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.
12. Указ Президента РФ от 09.03.2005 № 272 «О Логинове В. А.» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 11. Ст. 934.
13. Указ Президента Российской Федерации от28сентября 2010г. № 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы» // Российская газета, Столичный выпуск № 5298.
14. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184ФЗ (ред. от 28.12.2010) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005