ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРОКУРОРОМ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

АННОТАЦИЯ

В рамках данной статьи автором рассматриваются некоторые проблемы, возникающие при защите прокурором публичных интересов в гражданском судопроизводстве. Также автор проводит анализ понятия «публичный интерес» в отечественном законодательстве.

ABSTRACT

Within the framework of this article, the author discusses some of the problems that arise when the prosecutor protects the public interests in civil proceedings. The author also analyses the concept of "public interest" in domestic law.

Ключевые слова: гражданский процесс, прокурор, публичный интерес, процессуальное законодательство.

Keywords: civil process, prosecutor, public interest, procedural legislation.

Особенность национального законодательства заключается в сосуществовании сразу трех отраслей цивилистического процесса с участием прокурора, параллельно допускающих рассмотрение гражданских дел с отличающимися целями. Нормы права, регулирующие вступление прокурора в дела, разрешаемые судами в порядке гражданского, административного и арбитражного судопроизводства, допускают возможность вмешательства прокурора в процесс по многим условиям (ст. 45 ГПК РФ, ст. 39 КАС РФ, ст. 52 АПК РФ). Законодательство закрепляет право прокурора на обращение в суд для защиты публичного интереса, а также для исполнения правозащитной функции государства. Данное право реализуется путем подачи в суд исков в защиту прав лиц, лишенных возможности самостоятельного предъявления судебного иска, аналогично право осуществляется и в защиту широкого круга социальных прав граждан. Исходя из вышеизложенного, участие прокурора в российском судопроизводстве не ограничивается перечнем конкретно названных в законе категорий дел в отличие от иностранного законодательства.

Действующий, в настоящее время, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации связывает деятельность прокурора в гражданском процессе с необходимостью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, а также их субъектов, муниципальных образований [1, ст. 4532]. Прокурор, как закреплено в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 4 ст. 27) [2, ст. 4472].

Стоит отметить, что законодатель, закрепляя общие положения об участии прокурора в гражданском процессе, вообще не употребляет термин «публичный интерес». В ряде статей ГПК РФ содержится лишь упоминание указанного термина. Так, согласно ст. 387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов. О нарушении прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов как одном из оснований для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора говорится и в п. 2 ст. 391.9 ГПК РФ. Отсутствие легального определения публичного интереса, как показывает судебная практика, порождает определенные сложности не только для прокурора, но и для суда, которому приходится устанавливать наличие «публичного интереса», являющегося предметом судебной защиты в конкретном деле.

Разъяснение, что такое «публичный интерес» был дан в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в котором разъясняется, что под публичными интересами, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Таким образом, публичные интересы – это интересы общества, признаваемые государством и урегулированные правом. Следовательно, деятельность по защите публичных интересов в первую очередь направлена на защиту интересов общества либо имущественных прав государства.

Взглянув с одной стороны, можно сделать вывод о существенной недоработке со стороны законодателя. Но, в то же самое время, ее можно рассматривать и в роли некоего законодательного инструмента, позволяющего праву оперативно и соответствующе реагировать на постоянно изменяющиеся общественные отношения. Суть, в данном случае, заключается в использовании оценочных категорий, которые занимают значительное место в правовом регулировании общественных отношений и в реализации норм права. И лишь неизменным сохраняется предмет публичного интереса – общее благо, подлежащее судебной защите.

С защитой прав неопределенного круга лиц прокурором возникает противоречие: прокурор, имея полномочия по обращению в суд, не имеет четко очерченных границ своего участия в таких делах. На это обращает внимание Е. С. Смагина при исследовании вопроса, подчеркивает, что в отношении защиты общественных интересов в гражданском судопроизводстве должны существовать однозначные критерии предоставления защиты, не допускающие дискреции государственных органов в инициировании такой защиты [4, c. 11-16].

Несмотря на то, что полномочия прокурора по предъявлению иска в защиту публичного интереса в гражданском процессе практически не ограничены, правовое регулирование в существующем виде не обеспечивает эффективную защиту публичного интереса. Причины подобного явления можно разделить на объективные (неконтролируемое увеличение гражданских дел, требующих участия прокурора) и субъективные (поведение прокурора в процессе). С течением времени и внесением изменений в законодательство, категории дел с участием прокурора только добавляются. Одной из наиболее поздних и резонансных новелл является наделение прокурора правом обращаться в суд с административным исковым заявлением о госпитализации гражданина в недобровольном порядке либо о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, которая регулируется ст. 275 КАС РФ.

Новыми требованиями, отнесенными судебной практикой к кругу дел, инициируемых прокурором в защиту публичного интереса, являются требования о признании информации запрещенной к распространению либо о признании информационных материалов экстремистскими, правовая природа которых до сих пор не определена. Споры в отношении описанной проблемы по сей день не прекратились, а с постоянным развитием цифровых технологий не теряет свою актуальность. Одним из наиболее актуальных судебных требований, заявленных прокурором в 2018 г., стало требование о признании информации о возможности использования в качестве средства платежа «электронной валюты Bitcoin (биткоин)» информацией, запрещенной к распространению на территории РФ [4]. Вывод о правомерности такого притязания сделан на основании толкования ряда правовых норм Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [3].

Расширительное применение прокурорами закона нередко приводит к выходу за пределы предоставленных государством полномочий. И не только прокуроры попадают в заблуждение относительно своих полномочий в гражданском процессе. Судьи, на которых возложена проверка правоспособности прокурора в конкретном случае обращения в защиту прав неопределенного круга лиц, нередко ошибочно принимали или отказывали в принятии исковых заявлений прокурора, на чем делает акцент в своей работе С. З. Женетль [6, ст. 10-14].

Другой распространенной проблемой является неправильный выбор прокурором способа защиты прав неограниченного круга лиц. Е.В. Козлова, Р.А. Сидоров приводят несколько примеров заявления прокурором требований, не подходящих для защищаемого права. В частности, авторы описывают случаи обращения прокуроров в суд с требованиями в интересах неопределенного круга лиц о признании бездействия администрации образовательного учреждения незаконным и возложении на них обязанности по установке забора в целях обеспечения прав несовершеннолетних на благоприятную среду обитания, охрану здоровья, антитеррористическую безопасность. Однако закон не требует и не устанавливает такого способа защиты гражданских прав. Невозможность установления названной судебной ответственности исключает право любого лица, как физического, так и юридического, равно как и неопределенного круга лиц, на обращение в суд общей юрисдикции с такими требованиями в порядке гражданского судопроизводства. Таким образом, представляется, что в данном случае имеются основания для отказа в принятии искового заявления в силу положений подп. 1 п. 1 ст. 134 ГПК РФ (заявление подлежит рассмотрению и разрешению в порядке производства по делам об административных правонарушениях, т.е. в ином судебном порядке). Так, например, по указанным основаниям Определением судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 26 января 2010 г. было отменено решение Сонковского районного суда Тверской области, и производство по гражданскому делу прекращено [9, ст. 6-10].

Другая сторона проблемы участия прокурора в защиту неопределенного круга лиц - избирательность такого участия. Кто и по каким критериям делает вывод о необходимости вмешательства, законом не установлено. Круг дел (особенно в ГПК РФ), по которым возможно участие, неоправданно широк. Другая проблема: реальная, физическая "нехватка" прокуроров для участия во всех тех делах, на которые они претендуют [9, ст. 6-10].

Анализ правоприменения норм национального процессуального права, регулирующего участие прокурора в гражданском судопроизводстве, а также позиций ученых по вопросу о защите публичных интересов в цивилистических делах с участием прокурора, дает возможность составить группу выводов.

1. Отсутствие четких критериев вторжения прокурора в гражданские дела, направленные на защиту прав и интересов граждан, лишенных возможности самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам, социальных прав граждан, а также на защиту публичного интереса.

2. Пробелы правового регулирования и неопределенность правовой природы отдельных категорий гражданских дел, в которых необходимо участие прокурора (например, дела о признании информационных материалов экстремистскими либо о признании информации запрещенной к распространению на территории РФ) [5].

3. Расширительное толкование прокурорами закона в пользу увеличения количества случаев участия в гражданских делах, множественность избираемых способов судебной защиты.

4. Выход прокуроров за пределы своих полномочий, в связи с ошибочным определением своей компетенции в процессе, неправильный выбор прокурорами способов судебной защиты.

5. Неправильное применение судами норм, регулирующих участие прокурора в гражданском процессе, в связи с отсутствием четких критериев его участия в гражданских делах.

На данный момент предлагается внести изменения в законодательство РФ, касаемо участия прокурора в защите публичных интересов в гражданском производстве, а именно: установить четкий границу компетенции прокурора в гражданском процессе, а также обозначить конкретные критерии участия прокурора в защиту публичных интересов, прав и интересов граждан, лишенных возможности самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам, социальных прав граждан.

Основной спор разгорается вокруг конкуренции и дублирования полномочий прокурора и компетентных в защите публичных интересов государственных органов. Как отмечает С.А. Халатов, дублирование влечет за собой не эргономичное использование властных и материальных ресурсов; потенциальную возможность перекладывания ответственности за принятие или непринятие решений; нестабильность отношений прокуратуры с публично-правовыми образованиями. Кроме того, вполне реальна угроза процессуального неравенства сторон, в том случае, если к органу публично - правового образования в суде присоединится прокурор [11, ст. 69-81].

Существующие проблемы нормативного и правоприменительного свойства отрицательно сказываются на работе прокуратуры, ряд недостатков которой освещен в научной литературе. Л. А. Терехова, описывая ситуацию с многочисленными сферами материальных правоотношений, в спорах по которым возможно участие прокурора, метко указывает на некую «всеядность» прокуратуры [9, ст. 6-10].  Прокуратура не должна и не может быть всеядной, так как это противоречит ст. 26, 27, 35 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации». Предъявляемые прокурорами иски должны опираться на конкретные нормы материального и процессуального права, официальное толкование которых производит Верховный Суд РФ.

Список литературы:

1. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. -№ 46. – Ст. 4532.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.08.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 20.11.1995. - № 47. - ст. 4472.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448
4. Определение Верховного Суда РФ от 20 апреля 2018 г. № 78-КГ17-101 // URL: www.vsf.ru
5. Справка для научно-консультативного совета при Верховном Суде Республики Татарстан по вопросам применения законодательства о признании информации экстремистской или запрещенной к распространению. Опубликовано 7 марта 2017 г. //URL: http://vs.tat.sudrf.ru/modules.php?name=sud_community&id=72 (дата обращения 10 июня 2018 г.).
6. Женетль С.З. Защита интересов неограниченного круга лиц в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 5. С. 10 – 14
7. Козлова Е.В., Сидоров Р.А. Проблемы выбора способа защиты нарушенного права при обращении прокурора с заявлением в суд в порядке гражданского судопроизводства // Российский судья. 2011. № 6. С. 10 - 14.
8. Смагина Е.С. Защита государством общественных интересов в гражданском судопроизводстве // Российский судья. 2018. № 5. С. 11 - 16.
9. Терехова Л.А. Обращения прокурора в защиту неопределенного круга лиц // Российский судья. 2018. № 5. С. 6 - 10.
10. Токарева Е.В. Защита прокурором публичного интереса в гражданском процессе: автореф. дис.канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2015. С. 10-11.
11. Халатов С.А. К вопросу о роли прокурора в рассмотрении судами гражданских дел: теория и судебная практика // Закон. 2017. № 3. С. 69 - 81.