К  ВОПРОСУ  О  РЕАЛИЗАЦИИ  НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ  ДЕМОКРАТИИ  В  СИСТЕМЕ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ

Терентьева  Анна  Александровна

студент  5  курса,  кафедра  теории,  истории  государства  и  права,  конституционного  права  ЮФ  НГУ,  РФ,  г.  Новосибирска

Е-mail:  annaterentewa@mail.ru

Раздъяконова  Евгения  Владимировна

научный  руководитель,  канд.  юрид.  наук,  доцент  НГУ,  РФ,  г.  Новосибирск

Проблема  реализации  непосредственной  демократии  в  рамках  муниципалитета  в  настоящее  время  является  весьма  актуальной  в  связи  с  реформированием  системы  местного  самоуправления  в  целом.  Вообще,  муниципальная  демократия  является  наиболее  приближенной  к  конкретному  гражданину  формой  осуществления  народовластия.  Так,  именно  участие  граждан  в  решение  вопросов  местного  значения  является  важной  гарантией  обеспечения  независимости  и  самостоятельности  местного  самоуправления  в  России.  Однако,  как  справедливо  отмечается  в  юридической  литературе,  «в  настоящее  время  складывается  ситуация,  при  которой  население  является  пассивным  и  не  желает  использовать  все  возможности  демократии  на  практике»  [7,  с.  133].  В  этой  связи  автором  будут  рассмотрено  некоторые  аспекты  реализации  непосредственных  форм  демократии  в  рамках  муниципалитета,  а  также  предложены  возможные  пути  совершенствования  в  этой  области  на  примере  Алтайского  края.

Провозгласив  Российскую  Федерацию  демократическим  государством,  Конституция  закрепила  принцип  народовластия,  реализуемый  как  непосредственно,  так  и  через  органы  государственной  власти  и  местного  самоуправления,  причем,  как  отмечает  Е.В.  Раздъяконова,  «Конституция  РФ  исходит  из  приоритетного  значения  форм  и  институтов  непосредственной  демократии  по  отношению  к  другим  формам  народовластия»  [8,  с.  33].

Доктринально  понимание  форм  непосредственной  демократии  таково.  В.В.  Комарова  понимает  под  ними  «способы  и  средства  непосредственного  осуществления  власти  народом  или  его  частью,  корреляции  осуществления  властных  функций  органами  власти,  сопоставление  воли  народа  с  деятельностью  властных  органов»  [5,  с.  25].  Важным  с  конституционной  точки  зрения  является  закрепление  в  главе  5  ФЗ  №  131  от  06.10.2003  г.  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [14]  открытого  перечня  форм  народовластия,  реализуемого  местным  сообществом,  тогда  как  в  ФЗ  от  28.08.1995  г.  №  154-ФЗ  [16]  не  конкретизировал  формы  осуществления  местного  самоуправления,  устанавливая  в  ч.  2  ст.  27,  что  граждане  вправе  участвовать  в  осуществлении  местного  самоуправления  в  иных  формах,  не  противоречащих  Конституции  РФ,  федеральному  и  региональному  законодательству.  Вообще,  правовое  регулирование  муниципальной  демократии  согласно  п.  "н"  части  1  статьи  72  Конституции  относится  к  совместному  ведению  Федерации  и  субъекта  Федерации  в  части  установления  общих  принципов  организации  системы  местного  самоуправления.  В  этой  связи  примечательно  отметить  особую  роль  Конституции  РФ  в  формировании  системы  местного  самоуправления  как  таковой,  так  Н.С.  Бондарь  отмечает,  что  «такого  детального  конституционного  урегулирования  местного  самоуправления  и,  соответственно,  институтов  муниципальной  демократии,  как  это  имеет  место  в  России,  не  знает  ни  одна  конституция  зарубежных  федеративных  государств»  [2,  с.  93].

В  рамках  рассмотрения  особенностей  регионального  регулирования  следует  отметить  следующее.  Так,  в  частях  2,  3  статьи  48  и  статьи  54  Устава  Алтайского  края  [13]  закрепляется  на  региональной  правовой  почве  общегосударственный  принцип  народовластия  и  устанавливаются  важнейшие  формы  непосредственной  демократии  такие,  как  выборы  органов  местного  самоуправления  (ч.  1  статья  55  Устава)  и  местный  референдум,  в  целях  решения  непосредственно  населением  вопросов  местного  значения  (ч.  1  ст.  102  Устава).  Важным,  безусловно,  является  закрепленное  в  Уставе  Алтайского  края  в  статье  105  гарантии  защиты  функционирования  системы  местного  самоуправления,  прежде  всего,  гарантии  административного  характера.  Так,  Устав  предполагает  предварительные  консультации  органов  региональной  исполнительной  власти  с  муниципалитетами  при  принятии  решений,  затрагивающие  их  интересы  и  учет  их  предложений.  Помимо  этого  региональное  законодательство  не  может  ущемлять  права  населения  на  осуществление  местного  самоуправления,  гарантированные  Федерацией.

Затронув  федеральный  и  региональный  уровень  правового  регулирования,  автору  хотелось  бы  подчеркнуть  крайнюю  динамичность  и  нестабильность  законодательства,  регламентирующего  формы  народовластия  в  рамках  муниципалитета.  Так,  правовая  нестабильность  действующего  законодательного  подхода  приводит  к  состоянию,  когда  субъекты  Федерации  и  муниципалитеты  вынуждены  заниматься  приведением  муниципальных  и  региональных  правовых  актов  в  соответствие  с  федеральным  законодательством,  что,  по  мнению  автора,  ограничивает  их  в  возможности  развивать  нормативно-правовую  базу  в  этой  сфере  применительно  к  конкретным  особенностям  региона,  муниципалитета.  Автору  хотелось  бы  подчеркнуть,  что  институты  непосредственной  демократии  в  рамках  муниципалитета  являются  важнейший  составляющей  народовластия  вообще,  поэтому  они  должны  характеризоваться  относительной  стабильностью  и  проработанностью  как  с  точки  зрения  конституционно-правового  смысла,  так  и  с  точки  зрения  юридическо-технического  оформления.  Если  обратится  к  региональному  законодательству,  на  примере  Кодекса  Алтайского  края  о  выборах,  референдуме,  отзыве  [4],  то  явно  прослеживается  тенденция  к  чрезмерному  изменению  законодательства,  что  в  какой-то  степени  показывает  отсутствие  некоего  концептуального  подхода  к  системе  местного  самоуправления.  Хотя  в  настоящее  время  гражданское  общество  вырабатывает  различные  предложения  в  этой  сфере.  Так,  к  примеру,  на  Всероссийском  съезде  муниципальных  образований  РФ  (МО)  8  ноября  2013  года  были  приняты  Основы  концепции  развития  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации  на  среднесрочный  период  [3].  В  ряде  субъектов  Российской  Федерации  приняты  региональные  концепции  развития  местного  самоуправления,  например,  Концепции  развития  местного  самоуправления  в  Кировской  области  на  2013—2015  годы»  [10],  а  также  в  Астраханской  области  [9]  что,  по  мнению  автора,  является  принципиальным  для  сбалансированного  правового  регулирования  на  региональном  уровне  различных  институтов  муниципальной  демократии.  В  связи  с  этим  одним  из  способов  совершенствования  действующего  законодательства  в  сфере  местного  самоуправления  на  региональном  уровне  должна  быть  детальная  разработка  с  привлечением  экспертов  в  сфере  муниципального  права  и  принятие  соответствующих  концепций  при  активном  учете  мнения  муниципалитетов,  которые  позволит  в  некоторой  степени  обозначить  местное  самоуправление  и  роль  институтов  муниципальной  демократии  в  целом.

Обозначив  общий  путь  совершенствования  действующего  регионального  законодательства  в  сфере  регулирования  муниципальной  демократии,  теперь  автор,  хотел  бы  отметить  и  другие  пути  совершенствования  правового  регулирования  прямых  форм  демократии  в  рамках  муниципалитета.  Важным  направлением  совершенствования  народовластия  на  местном  уровне  является  развитие  такого  института  как  местный  референдум.  Эффективность  местного  референдума  в  настоящее  время  вызывает  сомнение.  Отсутствует  должное  правовое  регулирование  данного  ключевого,  по  мнению  федеральной  Конституции,  инструмента  прямого  народовластия,  что  на  практике  создает  безграничное  число  бюрократических  барьеров  для  непосредственной  реализации  власти  населения  муниципалитета.  Это,  по  мнению  автора,  способствует  такому  явлению,  как  политический  абсентеизм  и  правовой  нигилизм,  поскольку  у  отдельно  взятого  члена  муниципалитета  не  формируется  должный  уровень  правосознания,  позволяющий  ответственно  подходить  к  решению  вопросов,  касающихся  конкретного  муниципалитета.  Прежде  всего,  во  ряде  уставах  муниципальных  образований  Алтайского  края  делается  пространная  формулировка  основания  местного  референдума.  В  некоторых  уставах,  например,  ч.  1  статья  11  Устава  г.  Бийска  [12],  можно  встретить  несколько  оценочную,  весьма  пространную  формулировку  «наиболее  важные  вопросы  местного  значения».  Как  считает  автор,  оценочный  характер  этого  юридического  основания  реализации  ключевого  института  народовластия  порождает  некую  свободную  и,  безусловно,  однобокую  трактовку  со  стороны  представительного  органа,  назначающего  проведение  местного  референдума.  В  этой  связи  показательно  Решение  Думы  г.  Бийска  Алтайского  края  от  13  апреля  2010  года  №  454  «О  вопросе  референдума»  [11],  которое  признало  вопросы  «Нужен  ли  Бийску  цементный  завод?»,  «Согласны  ли  Вы  исключить  из  схемы  Генерального  плана  развития  города  позицию  (№  33):  цементный  завод  (фасовочный  цех)?»,  предлагаемые  для  вынесения  на  местный  референдум,  не  соответствующими  требованиям  статьи  12  Федерального  закона  от  12.06.2002  №  67-ФЗ  «Об  основных  гарантиях  избирательных  прав  и  права  на  участие  в  референдуме  граждан  Российской  Федерации»,  статьи  203  Кодекса  Алтайского  края  о  выборах,  референдуме,  отзыве  депутатов.  Аргументация,  приводимая  в  этом  решение,  как  видно  носит  отсылочный  характер  на  федеральное  и  региональное  законодательство.  Закрепление  четко  определенного  перечня  вопросов  на  уровне  муниципалитета,  в  отношении  которого  обязательно  проведение  референдума,  по  мнению  автора,  способствовала  бы  более  эффективной  реализации  основополагающей  формы  прямого  волеизъявления.

Помимо  этого  в  настоящее  время  в  муниципалитетах  Алтайского  края  наметилась  тенденция  сокращения  форм  прямого  волеизъявления.  Так,  во  многих  муниципалитетах  единственной  формой,  фактически  реализующейся  как  непосредственное  народовластие,  являются  выборы.  Причем  в  последнее  время  наметилась  тенденция  сокращения  выборности  как  таковой  в  рамках  местного  самоуправления.  К  примеру,  в  Уставе  г.  Бийска  в  статье  12,  изложенной  в  ред.  от  08.04.2011  №  206  муниципальные  выборы  проводятся  в  целях  избрания  депутатов  Думы  города  на  основе  всеобщего,  равного  и  прямого  избирательного  права  при  тайном  голосовании.  Причем  ранее  согласно  этому  Уставу  выборы  проводились  также  с  целью  избрания  мэра.  Возникает  вопрос  целесообразности  перехода  к  контрактной  форме  назначения  главы  Администрации  города  с  точки  зрения  реализации  прямой  формы  народовластия,  приоритет  которой  над  опосредованными  закреплен  конституционно.  Таким  образом,  автор  считает,  что  необходимо  институт  выборов  не  ограничивать,  а  развивать,  поскольку  выборность  вообще,  в  том  числе  и  мэра,  выступает  как  важная  гарантия  муниципальной  демократии.

Относительно  других  форм  участия  населения  следует  отметить  необходимость  дальнейшей  реализации  и  развития,  поскольку  учет  мнения  местного  населения  при  принятии  решения  является  эффективным  инструментом  построения  демократии  муниципалитета.  Так,  институт  правотворческой  инициативы  граждан  требует  детализированной  регламентации,  а  также  закрепление  детального  перечня  оснований  отказа  в  принятии  правотворческой  инициативы,  помимо  этого  в  целях  повышения  открытости  необходимо  официальное  опубликование  в  местных  СМИ  как  рассматриваемых  правотворческих  инициатив,  так  и  мотивированных  решений,  принятых  по  результатам  рассмотрения  проекта  муниципального  правового  акта,  внесенного  в  порядке  реализации  правотворческой  инициативы  граждан.  Сейчас  же  согласно  ч.  3  статьи  15  Устава  города  Бийска  закреплено  положение,  согласно  которому  данное  мотивированное  решение  должно  быть  официально  в  письменной  форме  доведено  до  сведения  лишь  внесшей  его  инициативной  группы  граждан.

Итак,  выявленные  тенденции  правореализации  форм  непосредственной  демократии  в  рамках  муниципального  образования  как  конституционных  гарантий  местного  самоуправления  позволили  автору  предложить  возможные  пути  совершенствования.  Прежде  всего,  необходимо  нормативно-правовое  и  организационное  обеспечение  механизмов  реализации  непосредственной  демократии  в  рамках  муниципалитета,  направленных  на  активное  участие  населения  в  принятии  решений  относительно  вопросов  местного  значение.  В  настоящее  время  не  все  формы  непосредственной  демократии  получили  должное  развитие.  Если  консультативные  формы  муниципальной  демократии  находятся  в  постоянном  развитии  в  этом  заслуга  как  региональных,  так  и  местных  властей,  то  местные  референдумы  находятся  в  неразвитом  состоянии  в  большинстве  случаев  в  связи  с  абстрактностью  правового  регулирования.  Однако  реформа  местного  самоуправления  на  современном  этапе  продолжается  в  связи  с  этим  автор  считает,  что  Федерации  необходимо  выработать  взвешенную,  стабильную  концепцию  развития  муниципальной  демократии,  отдающую  приоритет  непосредственным  формам  волеизъявления  как  императивного,  так  и  диспозитивно-консультативного  характера.

Список  литературы:

1. Аничкин  Е.С.,  Казанцева  О.Л.  Местное  самоуправление  как  конституционная  ценность  в  решениях  Конституционного  суда  РФ.  //  Алтайский  юридический  вестник  —  №  4  (4).  —  2013.  —  19—24  с.
2. Бондарь  Н.С.  Местное  самоуправление  и  конституционное  правосудие:  конституционализация  муниципальной  демократии  в  России.  М.:  Норма,  2008.  —  592  с.
3. Всероссийский  совет  местного  самоуправления:  [Электронный  ресурс]:  8  ноября  2013  года  в  городе  Суздаль  состоялся  Всероссийский  Съезд  муниципальных  образований.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа:  —  URL:  http://www.vsmsinfo.ru/  dokumenty-i-materialy/materialy-proshedshikhmeropriyatij/3689-8noyabrya-2013-goda-v-gorode-suzdal-sostoyalsyavserossijskij-s-ezdmunitsipalnykh-obrazovanij  (дата  обращения:  03.04.2015). 
4. Кодекс  Алтайского  края  о  выборах,  референдуме,  отзыве  от  8  июля  2003  года  №  35-ЗС  (принят  Постановление  АКСНД  от  03.07.2003  г.  №  232)  //  Сборник  законодательства  Алтайского  края,  —  2003,  —  №  87,  —  ч.  1,  —  с.  31. 
5. Комарова  В.В.  Механизм  непосредственной  демократии  современной  России  (система  и  процедуры):  монография.  М.:  Директ-Медиа,  2014.  —  559  с.
6. Конституция  Российской  Федерации  (принята  всенародным  голосованием  12.12.1993)  (с  учетом  поправок,  внесенных  Законами  РФ  о  поправках  к  Конституции  РФ  от  30.12.2008  №  6-ФКЗ,  от  30.12.2008  №  7  ФКЗ,  от  5.02.2014  №  2-ФКЗ)  //  Собрание  законодательства  РФ,  03.03.2014,  №  9,  ст.  851.
7. Крамаренко  С.В.  Проблемы  муниципальной  демократии  в  современной  России.  //  Вестник  ВГУ.  Серия:  Право  —  №  2,  —  2013.  —  130—140  с.
8. Раздъяконова  Е.В.  Правовое  регулирование  территориального  общественного  самоуправления  в  городских  округах:  монография.  Новосибирск,  2014.  —  189  с.
9.  Распоряжение  Правительства  Астраханской  области  от  11.12.2014  №  532Пр  «О  концепции  развития  местного  самоуправления  в  Астраханской  области  на  2015—2017  годы»/  [Электронный  ресурс].  —  Режим  доступа:  —  URL:  http://  b  a  s  e  .  c  o  n  s  u  l  t  a  n  t  .  r  u  /  r  e  g  b  a  s  e  /  c  g  i  /  o  n  l  i  n  e  .  c  g  i  ?  r  e  q  =  h  o  m  e  #  d  o  c  /RLAW322/56405/4294967295/0  (дата  обращения:  05.04.2015).
10. Распоряжение  Правительство  Кировской  области  от  05.02.2013  №  20  «О  Концепции  развития  местного  самоуправления  в  Кировской  области  на  2013—2015  годы»/  [Электронный  ресурс].  —  Режим  доступа:  —  URL:  http://  www.kirovreg.ru/publ/AkSPJ.nsf/62bd0840256f32bcc3257149006da49f/  f07e0b4612007b4844257b0300399f78?OpenDocument  (дата  обращения:  28.03.2015).
11. Решение  Думы  г.  Бийска  Алтайского  края  от  13  апреля  2010  года  №  454  «О  вопросе  референдума»  /  [Электронный  ресурс].  —  Режим  доступа:  —  URL:  http://docs.pravo.ru/document/view/15418954/12295762  (дата  обращения:  28.03.2015).
12. Устав  муниципального  образования  город  Бийск  Алтайского  края  (принят  Решением  Думы  города  Бийска  от  23  июня  2005  г.  №  250)  //  «Бийский  рабочий»  от  24  июля  2005  года.
13. Устав  (Основной  Закон)  Алтайского  края  от  05.06.1995  №  3-ЗС  (ред.  от  06.03.2014)  //  «Алтайская  правда»  от  20.12.1995,  №  217—218.
14. Федеральный  закон  от  06.10.2003  г.  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  //  «Собрание  Законодательства  РФ»,  06.10.2003,  №  40,  ст.  3822.
15. Федеральный  закон  от  12.06.2002  №  67-ФЗ  «Об  основных  гарантиях  избирательных  прав  и  права  на  участие  в  референдуме  граждан  Российской  Федерации»  //  «Собрание  законодательства  РФ»,  17.06.2002,  №  24,  ст.  2253.
16. Федеральный  закон  от  28.08.1995  №  154-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  //  «Собрание  законодательства  РФ»,  28.08.1995,  №  35,  ст.  3506.