АКТУАЛЬНЫЕ  ПРОБЛЕМЫ  ЭФФЕКТИВНОГО  ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  БЮДЖЕТНЫХ  СРЕДСТВ  В  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

Фоминых  Александра  Сергеевна

студент  юридического  факультета  Вятского  государственного  гуманитарного  университета,  РФ,  г.  Киров

E-mail:  aleksandra-43@mail.ru

Коротаева  Ольга  Анатольевна

научный  руководитель,  старший  преподаватель  кафедры  государственно-правовых  дисциплин  юридического  факультета  Вятского  государственного  гуманитарного  университета,  РФ,  г.  Киров

Правовая  терминология  является  неотъемлемой  составляющей  российского  законодательства,  применяемой  законодателем  при  создании  норм  права.  Как  правило,  каждая  отрасль  права  обладает  собственным  понятийным  аппаратом  и  оперирует  собственными  правовыми  категориями.  Бюджетное  право  не  является  исключением.  Так,  понятие  «эффективность»,  пожалуй,  является  одним  из  самых  часто  встречающихся  в  бюджетном  законодательстве.

Проблема  эффективного  использования  бюджетных  средств  выступает  в  последнее  время  на  первый  план.  Она  связано  не  только  с  неэффективностью  института  ответственности  за  нарушение  бюджетного  законодательства,  предусмотренного  Бюджетным  кодексом  Российской  Федерации  (далее  —  БК  РФ),  но  и  с  усилением  борьбы  с  коррупцией  в  бюджетной  сфере.  Несмотря  на  то  что  7  мая  2013  г.  в  БК  РФ  внесены  изменения  [7,  ст.  1,  п.  8]  —  в  новой  редакции  изложена  ст.  34,  а  именно  из  названия  статьи  было  исключено  слово  «результативность»,  хотя  по  сути  смысл  данного  принципа  остался  тем  же.  В  новой  редакции  принцип  сформулирован  следующим  образом:  «Принцип  эффективности  использования  бюджетных  средств  означает,  что  при  составлении  и  исполнении  бюджетов  участники  бюджетного  процесса  в  рамках  установленных  им  бюджетных  полномочий  должны  исходить  из  необходимости  достижения  заданных  результатов  с  использованием  наименьшего  объема  средств  (экономности)  и  (или)  достижения  наилучшего  результата  с  использованием  определенного  бюджетом  объема  средств  (результативности)».  Таким  образом,  законодатель  попытался  уточнить  понятие  «эффективности  использования  бюджетных  средств»,  но  всё  же  данная  дефиниция  не  позволяет  должным  образом  установить  соотношение  между  двумя  базовыми  началами  бюджетного  законодательства  России  —  ее  результативностью  и  эффективностью.

Всю  совокупность  подходов  к  пониманию  сущности  эффективности  бюджетных  расходов  можно  разделить  на  три  группы:

1.  Первая  группа  исследователей  считает,  что  эффективность  бюджетных  расходов  —  это  соотношение  достигнутого  (достигаемого)  результата  с  произведенными  затратами.  Данный  подход  нашел  своё  отражение  в  теории  экономики  общественного  сектора,  Большом  экономическом  словаре,  также  его  придерживаются  Г.П.  Хатри  и  ряд  других  авторов.

2.  Неоклассическая  теория,  исходя  из  которой  эффективность  бюджетных  расходов  —  это  предоставление  ресурса  в  распоряжение  того  пользователя,  для  которого  он  представляет  наибольшую  ценность.

3.  Третья  группа  исследователей  определяет  эффективность  бюджетных  расходов  как  получение  максимального  результата  при  использовании  имеющихся  ресурсов  или  минимальный  расход  ресурсов  для  предоставления  услуг  надлежащего  качества  и  объема.  Данного  подхода  придерживаются  такие  отечественные  авторы,  как  В.Л.  Никифоров,  О.И.  Алюков,  О.Г.  Горшков,  Е.В.  Бушмин  и  др.  [6,  с.  195].  В  настоящее  время  данный  подход  находит  своё  отражение  и  в  законодательстве  России,  в  том  числе  в  БК  РФ.

Закрепляя  принцип  результативности  и  эффективности  использования  бюджетных  средств,  законодатель  понимает  результат,  полученный  при  осуществлении  расходования  средств  в  сопоставлении  с  затратами  [3,  с.  2]  Но  вместе  с  тем,  как  отмечает  Е.А.  Барыкин,  даже  при  достижении  результата  (создании  определенного  экономического  блага)  его  качественные  характеристики  могут  быть  различными  и  отступать  от  запланированных  при  принятии  экономического  решения  [1].

При  определении  эффективности  бюджетных  расходов  остается  нерешенным  вопрос  о  том,  что  же  всё-таки  понимать  под  результатами  их  осуществления.  Понятие  результата  как  некоего  определенного  материального  итога  бюджетного  финансирования  занимает  значимое  положение  в  определении  принципа  результативности  и  эффективности  использования  бюджетных  средств.  Однако  по  непонятным  причинам  это  важнейшее  понятие  до  сих  пор  не  раскрыто  и  не  закреплено  законодателем  и  является  одной  из  главных  проблем  в  данной  сфере,  что  соответственно  вызывает  множество  практических  коллизий  и  вопросов.

Также  остается  множество  вопросов,  связанных  с  проблемой  оценки  эффективности  использования  бюджетных  средств,  что  существенно  осложняет  деятельность  правоприменителей.  Методика  оценки  эффективности  деятельности  органов  исполнительной  власти  субъектов  РФ  производится  в  соответствии  с  Постановлением  Правительства  РФ.  Такие  методики  оценивают  лишь  эффективность  деятельности  государственных  органов,  но  не  разумность  использования  выделенных  конкретным  учреждениям  или  организациям  бюджетных  средств,  что  является  существенным  правовым  упущением  законодателя.

Возникает  вопрос  —  как  можно  определить  необходимость,  рациональность  и  экономическую  обоснованность  совершения  конкретной  расходной  операции  и  какой  орган,  как,  на  основании  каких  критериев  и  методов  должен  оценивать  эффективность  использования  бюджетных  средств.

Необходимо  думать,  что  с  объективной  точки  зрения  оценить  эффективна  или  неэффективна  деятельность  получателя,  направленная  на  расходование  бюджетных  средств,  может  либо  главный  распорядитель,  либо  специальный  контролирующий  орган.  Однако,  в  законодательстве  отсутствует  единая  система  методов,  необходимая  для  определения  и  оценки  не  только  результативности,  но  и  эффективности  использования  бюджетных  средств,  что  является  осложняющим  фактором  в  практике.

Помимо  этого,  лишь  Счетная  палата  РФ  имеет  полномочия  по  оценке  эффективности  расходования  бюджетных  средств  субъектами  бюджетного  процесса.  Так,  согласно  ст.  270.1  БК  РФ,  органы  исполнительной  власти  (органы  местной  администрации)  вправе  создавать  подразделения  внутреннего  финансового  аудита  (внутреннего  контроля),  осуществляющие  подготовку  и  организацию  осуществления  мер,  направленных  на  повышение  результативности  (эффективности  и  экономности)  использования  бюджетных  средств  [2].  Таким  образом,  при  буквальном  толковании  будет  очевидно,  что  данная  норма  не  предусматривает  полномочие  органов  внутреннего  финансового  аудита  по  оценке  эффективности  использования  бюджетных  средств.  Закрепление  критериев  оценки  эффективности  использования  бюджетных  средств  безусловно  будет  служить  правовой  гарантией  эффективности  использования  государственных  ресурсов.

Как  отмечает  Н.А.  Саттарова,  не  менее  важным  нарушением  бюджетного  законодательства  является  неэффективное  использование  бюджетных  средств,  которому  в  настоящее  время  не  уделяется  должного  внимания  [5,  с.  12]

На  данном  этапе  развития  нашего  государства  отсутствует  законодательное  закрепление  методики,  которая  содержала  бы  четко  установленные  критерии  для  определения  и  выявления  неэффективного  использования  учреждениями  и  организациями  бюджетных  средств.  В  статье  162  БК  РФ  указано,  что  получатель  бюджетных  средств  обеспечивает  результативность  и  целевой  характер  использования  предусмотренных  ему  бюджетных  ассигнований  [2].  То  есть,  если  получатель  бюджетных  средств  не  обеспечит  такое  использование  данных  средств,  то  по  идее,  он  должен  понести  бремя  юридической  ответственности.  Но  проблема  состоит  в  неясности,  нечеткости  самого  понятия  неэффективного  использования  бюджетных  средств.  Как  было  отмечено  ранее,  статья  34  БК  РФ  установила  и  более-менее  раскрыла  принцип  результативности  и  эффективности  использования  бюджетных  средств,  а  также  Методика  оценки  эффективности  деятельности  органов  исполнительной  власти  субъектов  РФ.  Однако,  данная  методика  является  несовершенной.  Пробелы,  вызывающие  проблемы  на  практике,  восполняются  актами  высших  судов  и  материалами  судебной  практики.  Пленум  ВАС  РФ  в  Постановлении  «О  некоторых  вопросах  применения  арбитражными  судами  норм  БК  РФ»  указал  на  то,  что  судам  необходимо  учитывать,  что  участники  бюджетного  процесса  в  рамках  реализации  поставленных  перед  ними  задач  и  в  пределах  выделенных  на  определенные  цели  бюджетных  средств  самостоятельно  определяют  необходимость,  целесообразность  и  экономическую  обоснованность  совершения  конкретной  расходной  операции.  В  связи  с  этим  расходная  операция  может  быть  признана  неэффективным  расходованием  бюджетных  средств  только  в  случае,  если  уполномоченный  орган  докажет,  что  поставленные  перед  участником  бюджетного  процесса  задачи  могли  быть  выполнены  с  использованием  меньшего  объема  средств  или  что,  используя  определенный  бюджетом  объем  средств,  участник  бюджетного  процесса  мог  бы  достигнуть  лучшего  результата  [4].

Независимо  от  установленного  законодателем  перечня  бюджетных  правонарушений,  закрепленных  в  новой  главе  БК  РФ,  а  также  ввиду  отсутствия  нормативно  закрепленного  определения  неэффективного  использования  бюджетных  средств  и  оценки  его  количественных  и  качественны  критериев,  разумнее  всего  определять  не  как  операцию  по  их  обращению,  а  только  как  оценку  того,  что  конкретные  бюджетные  средства  были  израсходованы  нерационально  и  неэкономно. 

В  научной  литературе  неоднократно  указывалось,  что  отсутствуют  правовые  нормы,  которые  предусматривали  бы  юридическую  ответственность  субъектов  бюджетного  процесса,  уголовную  или  административную,  за  нерезультативное  и  неэффективное  использование  бюджетных  средств. 

Так,  парламентариями  на  рассмотрение  в  ГосДуму  ФС  РФ  в  январе  2013  года  был  внесен  Законопроект  №  208784-6,  устанавливающий  ответственность  за  нерезультативное  (неэффективное)  использование  бюджетных  средств.  Однако  он  был  возвращен  авторам  данной  инициативы  ввиду  отсутствия  официальных  комментариев  Правительства  РФ  и  Верховного  Суда  РФ  по  данному  вопросу.  Необходимо  указать,  что  Министерство  финансов  выступило  с  резкой  критикой  данной  законодательной  инициативы,  предлагая,  в  качестве  альтернативы,  начать  разрабатывать  комплекс  соответствующих  мероприятий  по  внедрению  системы  аудита  (контроля)  эффективности  использования  бюджетных  средств  в  российское  законодательство. 

Данная  критика  представляется  нам  вполне  обоснованной,  так  как  в  нашей  стране  отсутствует  единая  система  методов  оценки  эффективности  бюджетных  расходов,  в  связи  с  чем  они  носят  лишь  субъективный  характер,  что  не  позволяет  установить  конкретный  вид  юридической  ответственности  для  участников  бюджетного  процесса,  так  как  это  будет  противоречить  действующему  законодательству.  Иначе  говоря,  в  случае  принятия  данного  законопроекта  оценку  эффективности  деятельности  по  расходованию  бюджетных  средств  стало  бы  давать  не  общество,  что  полностью  соответствует  базовым  принципам  демократического  государства,  а  вышестоящие  чиновники,  что,  в  свою  очередь,  заведомо  и  безоговорочно  бы  привело  к  значительному  росту  коррупционных  проявлений,  противореча  проводимой  в  стране  антикоррупционной  политике.

При  переходе  бюджетного  процесса  на  принципы  результативности  и  эффективности  использования  бюджетных  средств  возникает  необходимость  создания  действенных,  результативных  механизмов  государственного  финансового  контроля,  которые  позволяли  бы  определять  степень  достижения  запланированных  результатов  в  разных  сферах  деятельности.  Такие  механизмы,  на  наш  взгляд,  содержит  аудит  эффективности  использования  бюджетных  средств,  который  широко  используется  в  государственном  финансовом  контроле  за  рубежом.  Международный  опыт  подтверждает,  что  данный  аудит  оказывает  существенное  влияние  на  качество  принятия  и  исполнения  органами  исполнительной  власти  решений  в  сфере  управления  государственными  финансами,  а  также  способствует  повышению  ответственности,  прозрачности  и  подотчетности  деятельности  данных  органов.

На  наш  взгляд,  российскому  законодателю  необходимо  обозначить  и  закрепить  нормативно  аудит  эффективности  в  качестве  одного  из  видов  государственного  финансового  контроля,  что  безусловно  окажет  положительное  влияние  на  бюджетный  процесс.

Проведя  анализ  российского  законодательства  об  эффективности  использования  бюджетных  средств  и  выявив  определенные  проблемы  в  данной  сфере,  мы  предлагаем  внести  следующие  изменения:

1.  ст.  6  БК  РФ  дополнить  следующим  пунктом:  «Эффективность  бюджетных  расходов  —  это  получение  максимального  результата  при  использовании  имеющихся  ресурсов  или  минимальный  расход  ресурсов  для  предоставления  услуг  надлежащего  качества  и  объема»

2.  Разработать  и  законодательно  закрепить  в  ст.  6  БК  РФ  понятие  «Результат  эффективного  использования  бюджетных  средств»

3.  Разработать  и  законодательно  закрепить  в  ст.  160.3  БК  РФ  понятие  «Оценка  эффективности  использования  бюджетных  средств»,  методы  и  критерии  оценки  эффективности  использования  бюджетных  средств

4.  Разработать  и  закрепить  в  БК  РФ  понятие  неэффективного  использования  бюджетных  средств,  а  также  критерии  установления  данного  неэффективного  использования.

5.  ст.  265  БК  РФ  дополнить  следующими  положениями:  «Статья  265.  Виды  государственного  (муниципального)  финансового  контроля

1.  Государственный  (муниципальный)  финансовый  контроль  осуществляется  в  целях  обеспечения  соблюдения  бюджетного  законодательства  Российской  Федерации  и  иных  нормативных  правовых  актов,  регулирующих  бюджетные  правоотношения.

Государственный  (муниципальный)  финансовый  контроль  подразделяется  на  внешний  и  внутренний,  предварительный  и  последующий,  а  также  аудит  эффективности  использования  государственных  средств.

п.  6.  Аудит  эффективности  представляет  собой  проверки  деятельности  органов  государственной  власти  и  получателей  государственных  средств  в  целях  определения  эффективности  использования  ими  государственных  средств,  полученных  для  выполнения  возложенных  на  них  функций  и  поставленных  задач».

По  итогам  проведения  аналитического  исследования  можно  констатировать,  что  бюджетное  право,  а  также,  в  частности,  сам  бюджетный  процесс,  на  данном  этапе  развития  и  становления  российского  бюджетного  законодательства  является  не  совершенным,  имеет  ряд  безусловно  не  праздных  правовых  проблем,  которые  несомненно  затрудняют  дальнейшее  усовершенствование  нормативно-правового  регулирования  бюджетного  права  и  нуждается  в  разработке  правовых  категорий,  методик  и  нормативных  актов,  которые  восполнили  имеющиеся  пробелы  бюджетного  законодательства,  учитывая  при  этом  мировой  опыт  по  данным  вопросам.

Список  литературы:

1. Барыкин  Е.А.  Аудит  эффективности  в  механизме  государственного  финансового  контроля  //  СПС  «Консультант  Плюс»:  база  законодательства.
2. Бюджетный  кодекс  Российской  Федерации  от  31.07.1998  №  145-ФЗ  (ред.  от  21.07.2014)  (с  изм.  и  доп.,  вступ.  в  силу  с  01.09.2014)  //  Российская  газета.  №  153-154.  12.08.1998.
3. Михеев  В.В.  Кто  и  как  оценит  эффективность  бюджетных  расходов  //  Бюджет.  2012.  Октябрь.  —  2  с.
4. Постановление  Пленума  ВАС  РФ  от  22.06.2006  №  23  (ред.  от  26.02.2009)  «О  некоторых  вопросах  применения  арбитражными  судами  норм  Бюджетного  кодекса  Российской  Федерации»  //  Вестник  ВАС  РФ.  №  8.  август.  2006.
5. Саттарова  Н.А.  О  части  четвертой  Бюджетного  кодекса  РФ  //  Финансовое  право.  —  2012.  —  №  3.  —  С.  12—13.
6. Тишутина  О.И.,  Михайлов  А.В.  Бюджетные  расходы:  вопросы  эффективности,  результативности  и  разработка  системы  показателей  оценки  //  Проблемы  современной  экономики.  —  2012.  —  №  4  (44).  —  С.  195.
7. Федеральный  закон  от  7  мая  2013  г.  №  104-ФЗ  «О  внесении  изменений  в  Бюджетный  кодекс  Российской  Федерации  и  отдельные  законодательные  акты  Российской  Федерации  в  связи  с  совершенствованием  бюджетного  процесса»  //  Собрание  законодательства  Российской  Федерации.  —  2013.  №  19.  —  Ст.  2331.