ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН КАК ГАРАНТА МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

Обеспечение мира и безопасности остается одной из ведущих проблем современного международного права, международных отношений, глобальной политики. Данный вопрос не сходит с повестки дня на протяжении последних лет, несмотря на то, что в мире существуют такие структуры, как Организация Объединенных Наций (далее – ООН) и ряд других региональных организаций, основной задачей которых является обеспечение эффективности поддержания международного мира и безопасности.

Совет Безопасности ООН (далее – СБ ООН) в соответствии со ст. 24 Устава ООН – орган, на который государства возлагают ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Вопрос об эффективности деятельности СБ ООН имеет особое значение, так как выявление его проблемных сторон позволит в будущем принять решения, направленные на задействование и превращение в более результативные тех возможностей, которые содержатся в Уставе ООН.

После неудачного опыта Лиги Наций неизбежность появления новой организации универсального характера с целью «избавить грядущие поколения от бедствий войны» не вызывала сомнений [12, с. 6]. Создание Организации Объединенных Наций ознаменовало окончание Второй мировой войны и утвердило веру в возможность мирного дипломатического урегулирования конфликтов.

В середине 60-х годов уровень эффективности ООН был понижен, что вызвало разочарование участников организации – державы стали миновать в решении многих вопросов универсальный механизм. Ситуация, несмотря на принятие ООН в духе своего Устава решений по глобальным международным вопросам (колониализм 1960, агрессия 1974, морское право 1982, принципы международного права 1970, нераспространение ядерного оружия 1963, мирное решение международных споров 1982 и др.), не изменилась и к началу XXI века.

После окончания Второй мировой войны пять сильнейших государств зарекомендовали себя в качестве постоянных членов Совета Безопасности ООН. Создатели ООН находили, что состав Совета Безопасности ООН верно отражал существующую политическую ситуацию на мировой арене. В условиях капиталистического мира кому как не этим государствам было стоять во главе мира: США, выделяющимся военной и экономической мощью, Великобритании и Франции с их колоссальными колониальными владениями, СССР как стране-победительнице, сыгравшей решающую роль в окончании Второй мировой войны, Китаю, оказывающему огромное влияние на всю систему международных отношений. Такая послевоенная структура Совета Безопасности ООН характерна для процесса преобразования мирного устройства и определения путей его развития, который давно был завершен. Как отмечает О. Лебедева, сегодня названные государства расположены «на разных ступенях внешнеполитической и экономической интеграции» [8, с. 49], что способствует наличию дисбаланса при выработке и принятии решений по вопросам, отнесенным непосредственно к компетенции Совета Безопасности ООН. Ярким примером такого дисбаланса могут служить отношения между КНР и США, которые в области политики отнюдь нельзя назвать дружественными. В частности, для них характерны разногласия в военно-политической сфере, в большей степени касающиеся вопросов присутствия США в Тихоокеанском регионе и сотрудничества названного государства с Южной Кореей и Японией.

Можно утверждать, что если во время холодной войны расширение членского состава не являлось настолько актуальным, то в настоящее время (с учетом того, что членами ООН являются 193 государства, а в Совете Безопасности представлены только 15 из них, в числе которых пять – постоянные члены и 10 – непостоянные, которые избираются сроком на два года с учетом определенных требований) это уже необходимо. Изначально в состав Совета Безопасности входили только 11 членов-государств, однако в 1963 году была проведена реформа, согласно которой их число выросло до 15, при этом количество постоянных членов так и осталось неизменным.

До 1979 года тема справедливого увеличения членства в Совете Безопасности ООН не получала своего развития. В ходе 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН этот вопрос был включен в повестку дня. В результате его рассмотрения на 48-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1993 году было принято решение о создании Рабочей группы открытого состава для рассмотрения всех аспектов вопроса о расширении состава членов Совета Безопасности и других вопросов, затрагивающих деятельность Совета Безопасности [6, с. 3]. По результатам работы группой была принята резолюция, одобренная Генеральной Ассамблеей 53/30 от 23 ноября 1998 года. Документ подтверждал важность достижения общего согласия и постановил не принимать никакой резолюции и никакого решения по данному вопросу, если за это не будут поданы, по крайней мере, две трети голосов Генеральной Ассамблеи. До настоящего момента ситуация с резолюцией не претерпела существенных изменений.

Нельзя не согласиться с мнением Т.А. Говердомской [3, с. 15-16], что проблема, связанная с необходимостью увеличения количества постоянных членов Совета Безопасности ООН, носит больше политический характер, нежели правовой. Современный состав Совета Безопасности ООН отражает состояние на международной арене времен окончания Второй мировой войны, что имеет анархические корни и не отвечает существующим реалиям. Распад СССР как сверхмощной державы и образование на ее территории новых субъектов международного права, угроза международного терроризма, не знакомая XX веку и получившая свое быстротечное развитие в начале XXI-го, исходящая прежде всего от идеологии исламского мира (отсюда важность направления представителей исламских государств в Совет Безопасности ООН возрастает в целях предотвращения существующей угрозы) – все это влияет на постановку вопроса об изменении численного состава Совета Безопасности ООН.

Поменялись приоритеты государств в стабилизирующемся мире. Многие государства из отстающих превратились в ведущие, что позволяет им претендовать на роль постоянных членов Совета Безопасности ООН. Например, это касается Индии, в XX веке относящейся к странам третьего мира, а с 2004 года стремящейся к статусу постоянного члена Совета Безопасности и занимающей второе место по вкладу в миротворчество ООН [9, с. 58]. Германия, осужденная за преступления фашизма после 1945 года, была не вправе претендовать на роль постоянного члена в Совете Безопасности ООН. Япония наряду с Германией также была признана после окончания Второй мировой войны страной-агрессором. Сейчас же оба государства занимают второе и третье места по финансированию ООН, пропустив вперед только США.

Отсутствие постоянного членства представителей Африканского континента является одним из острых аспектов проблемы обеспечения региональной безопасности при ведущей роли ООН. Причем в части реформирования Совета Безопасности ООН был представлен проект резолюции относительно увеличения числа членов Совета Безопасности ООН за счет включения в него Ганы, Нигерии, Сенегала и Южной Африки. Однако реализация данного проекта, по мнению Злоказовой Н.Е., была маловероятна, так как для его осуществления ни одна страна Африки не смогла бы по уровню своего экономического развития и политического влияния приблизиться к аналогичному уровню постоянных членов Совета Безопасности ООН. За исключением только ЮАР, однако и это является спорным вопросом, так как экономическая мощь ЮАР была заложена во времена апартеида при президенте Хендрике Фервурде. Остальные страны экономически слабо развиты [6, с. 7].

На наш взгляд, увеличение количества постоянных членов является необходимым направлением реформы Совета Безопасности ООН. Несмотря на то что в ходе дискуссий о реформировании было предложено несколько вариантов решения этого вопроса, самым оптимальным является включение в их число представителей от Азии и Латинской Америки. Такой необходимости предусматривает Африканский континент, однако этот вопрос сейчас менее решаем.

Проблема расширения состава постоянных членов Совета Безопасности ООН тесно связана с проблемой права вето, которая является исключительной прерогативой постоянных членов Совета Безопасности ООН. На основании Устава ООН пяти странам, играющим ключевую роль в создании Организации Объединенных Наций – Китаю, Великобритании, Франции, США и СССР (преемницей которого выступает Российская Федерация) – был предоставлен специальный статус постоянных членов ООН и право вето, вытекающее по смыслу из статьи 27 Устава ООН. Решения Совета Безопасности по вопросам процедуры считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета. Решения Совета Безопасности по всем другим вопросам считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета, причем сторона, участвующая в споре, должна воздержаться от голосования при принятии решения на основании главы VI и пункта 3 статьи 52. Если один из постоянных членов не в полной мере согласен с предлагаемой резолюцией, то он может воздержаться от голосования и, таким образом, дать возможность принять резолюцию, если за нее будут поданы необходимые девять голосов [10, с. 211].

С момента создания Организации Объединенных Наций право вето было использовано его участниками около 240 раз. Причем примечательным является то, что больше всего оно было востребовано СССР/Россией (103 раза). Также данное право неоднократно использовалось остальными постоянными членами Совета Безопасности ООН: США – 79, Великобританией – 29, Францией – 16, Китаем – 9. Известны примеры, когда Вашингтон, Лондон и Париж сообща прибегали к праву вето 13 раз, СССР же действовал самостоятельно, Россия 6 раз налагала право вето совместно с Китаем. Такая статистика свидетельствует о том, что мнения постоянных членов ООН относительно разрешения международных конфликтов различны, а порой противоположны. Поэтому в рамках данного текста можно говорить о том, что порой принятие решения тем или другим членом может быть связано с политизацией того или иного конфликта.

Зачастую возникают ситуации, когда постоянные члены Совета Безопасности ООН обвиняют друг друга в неправомерном использовании права вето, что, по мнению Мустафаевой Н.И., может привести к «парализации» данного органа [9, с. 83]. Для того чтобы такая ситуация перестала существовать, в части реформирования ст. 27 Устава ООН идея ограничения права вето поддерживается на настоящий момент 114-ю странами. Как было упомянуто выше, в Уставе ООН отсутствует правовая категория «право вето», однако данное право определяется на основе принципа единогласия постоянных членов Совета Безопасности ООН, установленного помимо ст. 27 Устава положениями статей 23, 24, 25, 26, 108, 109, 110 Устава ООН. Из этого следует, что постоянный член Совета Безопасности ООН вправе не допустить принятия Советом Безопасности ООН «...любого решения, кроме процедурного...» [1, с. 126], в случае если он может считать такое решение не соответствующим принципам и целям ООН, национальным взглядам государства, в отношении которого следует принять решение. Таким образом, Устав ООН закрепляет ответственность каждого государства – постоянного члена Совета Безопасности ООН за последствия принятого им решения. Считаем целесообразным согласиться с мнением В.Н. Федорова, который полагает, что право вето должно являться стабилизатором, значение которого будет обеспечивать коллегиальный характер деятельности Совета Безопасности ÎÎÍ [11, с. 131]. В 2016 году постоянный представитель России при ООН В. Чуркин утверждал, что необходимость отмены права вето со стороны представителей некоторых стран, входящих в ООН, вряд ли можно назвать целесообразной, ведь, по его словам, «для отмены права вето необходимо будет изменить Устав ООН, а ни один из постоянных членов никогда не поддержит путем ратификации такое изменение» [2].

Еще одной важнейшей проблемой, на наш взгляд, является проблема активизации роли Военно-штабного комитета (вспомогательного органа Совета Безопасности ООН, далее – ВШК) в вопросах поддержания международного мира и безопасности. Исходя из положений Устава ООН, предусмотрена стройная система универсальной коллективной безопасности во главе с Советом Безопасности ООН. В компетенции Совета Безопасности ООН находится определение существующих угроз нарушения мира и любого акта агрессии, в результате чего данным органом принимаются необходимые политические решения и рекомендации, которые могут носить принудительный характер, быть связаны или не связаны с применением вооруженных сил. Проведение военных операций в соответствии с Уставом ООН осуществляется под руководством Военно-штабного комитета, создание которого предусмотрено ст. 47 Устава ООН с учетом рекомендаций Совета Безопасности ООН. Отсюда роль ВШК носит вспомогательный характер. Целью создания ВШК на основе Устава ООН было выполнение функций советчика и помощника Совету Безопасности ООН в вопросах поддержания международного мира и безопасности, использования военного потенциала, предоставленного в его распоряжение и командование, а также выполнения задач возможного вооружения и разоружения.

Российская Федерация выступает за реанимацию деятельности ВШК. Такое мнение представителями Российской Федерации было выдвинуто на Саммите тысячелетия. Суть позиции России по данному вопросу состоит в том, что реанимация ВШК необходима для включения им своих представителей в состав миссий по установлению фактов и инспекционных групп, по определению готовности выделяемых сил (военных формирований) и средств  по  обеспечению для участия в миротворческих операциях. Такие действия могут быть осуществимы только по решению Совета Безопасности ООН и при взаимодействии с Секретариатом. Актуальность такой позиции прежде всего может быть связана с тем, что Совет Безопасности ООН нуждается в своевременной и достоверной информации, не нагружая при этом Секретариат подготовкой конкретных операций.

Помимо полномочий ВШК, закрепленных в соответствующих статьях Устава ООН, Российской Федерацией в качестве одного из направлений деятельности ВШК было предложено осуществлять на постоянной основе в расширенном составе анализ военной составляющей обстановки конфликта в конфликтных зонах. В данном контексте ВШК может заниматься подготовкой рекомендаций Совету Безопасности, касающихся возможного применения военных средств в целях принятия превентивных мер, осуществления санкций, а также проработкой при взаимодействии с Департаментом операций по поддержанию мира Секретариата ООН военно-оперативных аспектов миротворчества. По мнению России, на ВШК также необходимо было возложить осуществление функций по военной экспертизе разрабатываемых ООН документов, касающихся военных аспектов миротворческой деятельности, сотрудничества с военными специалистами штабов вооруженных сил стран-участниц Комитета, принятия участия в подготовке данных документов.

Комментируя позицию России по активизации деятельности ВШК, В.Ф. Заемский отмечает, что российская инициатива была направлена, во-первых, на подключение военно-аналитических потенциалов, прежде всего постоянных членов Совета Безопасности ООН и запуска предусмотренного Уставом ООН механизма военной экспертизы в интересах повышения качества деятельности Совета Безопасности ООН, а во-вторых, на уменьшение зависимости Совета Безопасности ООН от рекомендаций, подготовленных Секретариатом ООН, не обладающих возможностями, сопоставимыми с военно-организационными характеристиками государств-членов [5, с. 137].

Несомненно, активизация деятельности ВШК могла бы стать положительным аспектом реформы Совета Безопасности ООН хотя бы по одной причине: Устав ООН – инструмент мира, правовой акт, закрепивший основные принципы международного права, а статьи, касающиеся вопросов деятельности ВШК, так и не были реализованы на практике. Достаточно вспомнить количество конфликтов, на урегулирование которых были направлены миротворческие силы, и отметить, что при деятельности названного органа миротворческие операции могли бы быть осуществлены намного быстрее, что сократило бы количество жертв. Холодная война, в период которой фактически действовали две региональные системы безопасности вместо универсальной, а именно под эгидой НАТО и Организации Варшавского договора, давно закончилась, многополярный мир восстановлен, поэтому нет причин отказываться от возрождения деятельности ВШК. Как справедливо отмечает Н.А. Емельянова, «...ВШК бы ознаменовал собой отход от блокового мышления и односторонних действий государств или военных блоков, вовлек бы ключевые страны мира в процесс принятия и реализации решений о применении силы в рамках Совета Безопасности» [4, с. 41].

Важным моментом является задействование механизмов региональных организаций, таких как НАТО, ШОС, Европейский союз, ОДКБ, Африканский союз и др., которые бы послужили надежной региональной опорой для всей коллективной системы безопасности во главе с Советом Безопасности и ВШК.

Инициатива, выдвинутая Россией, поддерживается далеко не каждым постоянным членом Совета Безопасности ООН. Великобритания, а в какой-то мере и Франция выступают против, но как членам ЕС им есть о чем задуматься. Европейский союз устал от вмешательства США в его деятельность по вопросам обеспечения безопасности, Организация планирует построить свою коллективную систему международной безопасности, в частности, об этом говорит принятие Лиссабонского договора [4, с. 41]. США – против. Однако Китай в данном вопросе принял сторону Российской Федерации и выступает за передачу Комитету новых функций по миротворчеству и безопасности [4, с. 40-41]. В литературе существует мнение, что ВШК следует наделить дополнительной функцией по привлечению к ликвидации последствий катастроф [7, с. 5.].

Таким образом, перечисленные выше предложения по реформированию Совета Безопасности ООН позволяют говорить о том, что плодотворная деятельность данного органа в настоящее время находится под угрозой. Несмотря на то что Совет Безопасности ООН на сегодняшний день – центральное звено в работе Организации в сфере мирного урегулирования споров между государствами, его текущий формат деятельности устарел, что, несомненно, находит отражение при решении им соответствующих задач на основании положений Устава ООН. Беря во внимание то, что на сессиях Генеральной Ассамблеи ООН было предложено немало вариантов улучшения деятельности одного из главных органов Организации Объединенных Наций в сфере обеспечения международной безопасности, стоит отметить, что ни один из предложенных вариантов не был претворен в жизнь на протяжении времени, которое прошло от создания механизма Организации Объединенных Наций до настоящего момента (за исключением 1963 г.).

Список литературы:

1. Аксенов А.Б. К вопросу о реформировании Совета Безопасности ООН и определении статуса права вето // Вестник экономики, права и социологии. – 2017. – № 4. – С. 125-129.
2. В ООН предложили ограничить право вето постоянных членов Совбеза ООН // Lenta.ru [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://m.lenta.ru/news/2016/10/04/unveto/amp/ (дата обращения: 10.06.2018).
3. Говердомская Т.В. Значение реформирования Совета Безопасности ООН для поддержания международного мира и безопасности: Автореф…дис. канд. юрид. наук. – М.: РУДН, 2010. – 26 с.
4. Емельянова Н.Н. Современные вызовы глобальной безопасности и международное право: Монография / Под ред. д-ра юрид. наук М.Н. Копылова. – М.: АДС Групп, 2012. – 262 с.
5. Заемский В.Ф. Современные проблемы миротворческой деятельности ООН // Полис. Политические исследования. – 2009. – № 2. – С. 130-138.
6. Злоказова Н.Е. Реформа Совета Безопасности ООН: основные сценарии и проблемы // Высшая школа экономики [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.hse.ru/data/318/443/1241/Вестник_ВГНА_№2_2008.pdf (дата обращения: 10.06.2018).
7. Котляр В. Реформа ООН и вопрос о возрождении Военно-Штабного Комитета при Совете Безопасности ООН // Международное частное и публичное право. – 2006. – № 6. – С. 5.
8. Лебедева О. Организация Объединенных Наций в процессах дипломатического урегулирования межнациональных конфликтов // Международная жизнь. – 2018. – № 2. – С. 46-60.
9. Мустафаева Н.И.к. Международно-правовая позиция Азербайджана в отношении реформирования ООН: Дисс. … канд. юрид. наук. – М.: МГИМО, 2016. – 196 с.
10. Мустафаева Н.И.к. Совет Безопасности ООН как приоритет реформы ООН // Актуальные проблемы российского права. – 2016. – № 2 (63). – С. 206-214.
11. Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке / В.Н. Федоров. – М.: Логос, 2007. – 944 с.
12. Эужению Ж.У.К. Проблема повышения эффективности Совета Безопасности ООН в разрешении международных конфликтов: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – М.: РУДН, 1996. – 17 с.