ОПЕРАЦИИ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ МИРА КАК ОСНОВНОЙ ИНСТРУМЕНТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Аннотация. Статья посвящена подробному рассмотрению основных форм и видов миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций (далее – ООН). Были предложены некоторые варианты развития определенных форм миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций, проанализирован порядок проведения миротворческих операций под эгидой ООН.

Ключевые слова: миротворческие операции ООН, превентивная дипломатия, превентивное развертывание, поддержание мира, способствование миру, принуждение к миру, теория «нового интервенционизма».

Термин «операции ООН по поддержанию мира», популярный в литературе, в Уставе ООН не разъясняется. Он вошел в научный оборот благодаря высказыванию второго Генерального секретаря ООН Дата Хаммершельда о «шестой с половиной главе Устава», который отвел этим операциям по поддержанию мира место где-то посредине между традиционными методами мирного урегулирования споров, как, например, переговоры и посредничество, в соответствии с главой VI Устава, и мерами, имеющими более принудительный характер, как предусмотрено в главе VII Устава ООН.

В Уставе ООН отмечено несколько видов международных отношений, применительно к которым у Организации возникают основания для применения различных видов миротворческой деятельности. В настоящее время сложился ряд различных подходов к их классификации. В первую очередь классификация зависит от таких критериев, как цели и решение о проведении миротворческих операций, использование или неиспользование вооруженной силы при проведении миротворческой операции, возлагаемой на воинские или полицейские контингенты, привлекаемые к их выполнению, а также гражданский персонал, участвующий в параллельных операциях гуманитарного характера в тех же регионах. Эти обстоятельства нередко вызывают некоторое непонимание сути миротворческих операций на уровне отдельных государств, а в ряде случаев и явное превышение полномочий в процессе использования силы, что ведет к неизбежному нарушению норм гуманитарного права.

Для выяснения перспектив развития видов миротворческой деятельности представляется необходимым рассмотреть конкретные примеры.

В качестве первого вида миротворческой деятельности отметим превентивную дипломатию, под которой понимается совокупность действий, направленных на предупреждение возникновения споров между акторами международных отношений, недопущение перерастания существующих ситуаций в международные споры, которые нередко обнаруживают явно выраженную тенденцию перерастания в стадию вооруженного конфликта. Превентивная дипломатия имеет своей целью профилактику конфликта, ослабление уровня напряженности до ее перерастания в конфликт или, в случае начальной стадии конфликта, принятие незамедлительных мер по его сдерживанию и прекращению с последующей постконфликтной стадией устранения причин, лежащих в его основе.

В формате превентивной дипломатии, концепция которой была изложена в докладе Генсека ООН, возможно участие и вооруженных контингентов миротворцев, т. к. концепция предусматривала вариант превентивного развертывания миротворческих сил ООН в случае принятия решения о создании в зоне потенциального конфликта демилитаризованных зон. Подобное развертывание допускается в случае возникновения межгосударственных споров при условии, что оба государства считают, что присутствие миротворческих сил ООН (или миротворческих сил региональных международных организаций, или миротворцев какого-либо третьего государства в рамках региональных соглашений (российские миротворцы на постсоветском пространстве)) [3;7] по обе стороны их границы будет способствовать предотвращению боевых действий. Кроме того такой вид миротворческой операции, как превентивное развертывание, может иметь место, когда какое-либо государство считает себя находящимся в состоянии угрозы нападения и обращается с просьбой об обеспечении присутствия миротворцев ООН лишь со стороны линии ее государственной границы.

По своему характеру осуществляемые действия и задачи, которые ставят вооруженным миротворческим контингентам в процессе превентивного развертывания, близки с аналогичными действиями и задачами, решаемыми в рамках иных форматов миротворческих операций, осуществляемых привлекаемыми вооруженными силами по поддержанию мира. Это сходство привело к появлению разногласий среди экспертов (особенно это присуще политологам и военным экспертам США), выводящих превентивное развертывание вооруженных сил за рамки превентивной дипломатии и полагающих, что превентивное развертывание вооруженных сил следует отнести к обычным миротворческим операциям вооруженных сил по поддержанию мира.

Еще одной формой миротворческих операций следует назвать способствование миру. Способствование миру – принятие мер, направленных на урегулирование уже существующих конфликтов посредством использования дипломатических механизмов с целью достижения соглашения между враждующими сторонами [5]. Для содействия в урегулировании конфликта используются добрые услуги Генерального секретаря ООН. Миротворцами в данных операциях могут выступать посланники, правительства, группы государств, региональные организации или Организация Объединенных Наций. Также в такого рода деятельности могут принимать участие неофициальные и неправительственные группы, известные общественные деятели. Современная практика международных отношений позволяет предполагать, что способствование миру неоправданно рассматривать в качестве самостоятельного вида миротворческой деятельности. Правильнее будет рассматривать его как составную часть миротворческих операций, таких как поддержание мира либо принуждение к миру, т. е. тех, которым присуще преимущественное использование вооруженных сил.

Наиболее распространенной формой миротворческой деятельности выступает поддержание мира. Как отмечает Петровский В.Ф., главной целью данной формы миротворчества является прекращение или предотвращение конфликтов, в крайнем случае уменьшение масштабов открытого насилия в ситуации конфликта посредством вмешательства вооруженных сил государств в роли разделительной стороны конфликта [6; 5]. Профессор О. Хохлышева при характеристике операций по поддержанию мира считает необходимым отличать в качестве обязательно присущего им компонента дислокацию вооруженных сил ООН или сходных с ними подразделений для достижения стабильности на территориях с обстановкой напряженности [12, с. 297]. В информации, официально представленной ООН (Вопросы международного мира и безопасности в повестке дня ООН), указано, что операции по поддержанию мира могут применяться в форме сил по поддержанию мира, или миссии военных наблюдателей, или сочетать те и другие [2;15]. Такие действия обычно осуществляются после реализации мер по поощрению к миру и превентивной дипломатии. Как утверждает В.Д. Гончаренко, результативность мер по поддержанию мира прежде всего зависит от соблюдения установленных принципов проведения операций по поддержанию мира [2; 15].

На принципиально иной доктрине, предусматривающей вооруженное вмешательство, базируется такая форма миротворчества, как принуждение к миру [9]. Если поддержание мира реализуется по просьбе законного правительства или путем заключения межгосударственных договоров и соглашений, что говорит о легитимности таких операций, то принуждение к миру, предусматривающее силовое вмешательство, претворяется в жизнь путем принятия соответствующей военной концепции, которая устанавливает механизм проведения миротворческой операции с учетом военной необходимости и соразмерности применения силы. Стоит отметить, что в современных международных отношениях сложно отличить операции по поддержанию мира от операций по принуждению к миру, так как грань между ними носит условный характер.

Цель операции по принуждению к миру – сохранение или восстановление мирных отношений на тех условиях, которые были определены мировым сообществом.

Если обратиться к докладу Генерального секретаря ООН Б. Бутроса Гали «Повестка дня для мира», то необходимо обратить внимание, что операции по принуждению к миру ранее не рассматривались в рамках системы миротворчества, однако в дальнейшем в официальных документах ООН эти операции приобрели соответствующий статус. Можно утверждать, что здесь сыграла роль позиция развитых стран Запада (прежде всего США). Это, по словам политологов, отражает традицию западной политики, меняющей «политику канонерок» (осуществляющуюся ранее) на «политику авианосцев» в качестве угрозы применения силы для достижения исключительно национальных военно-политических целей. Основополагающим принципом этой практики является допущения и вмешательства, в том числе с использованием вооруженных сил и применением средств вооруженной борьбы, под предлогом нарушения более значимых, чем невмешательство во внутренние дела государства, общественных отношений. Как правило, под последними понимается либо право народов на самоопределение (см. Косово), либо права и свободы человека (серия «цветных» революций). Последние, по мнению Запада, несут большую угрозу миру и стабильности, хотя и относятся к внутренним конфликтам, а внешнее вмешательство во внутренние дела государств в этом случае допустимо. То, что принципы международного публичного права находятся между собой в определенной коллизии, хорошо известно. Однако эта коллизионность императивных норм не является основанием для нарушения процессуальной стороны применения вооруженной силы или угрозы силы в отношении суверенных государств. Фактически дезавуируется уникальное полномочие Совета безопасности ООН, единственно имеющего монополию на подобное применение, причем лишь по ряду ограниченных случаев угрозы международному миру.

Эта теория, получившая очень точное название «нового интервенционизма» [1;10], окончательно дезавуирует принцип международного права, в соответствии с которым суверенитет государства превалирует над правами человека. Вместе с тем западные страны не принимают тот же принцип в отношении своего национального суверенитета. Соответственно, «новый интервенционизм» де-факто игнорирует нормы Устава ООН, который предусматривает обязательное единогласие всех постоянных членов Совета безопасности при решении вопросов применения вооруженной силы в отношении суверенного государства. При этом одна из возможных ситуаций при реализации миротворческой операции с применением контингентов вооруженных сил и других структур может возникнуть в процессе решения задач по поддержанию и восстановлению порядка и стабильности в каком-либо государстве или регионе, в котором гражданские власти в силу определенных причин прекратили свою деятельность. Сходная ситуация может сложиться и в регионах, где угроза распада государственности существует потенциально (что всегда весьма проблематично с точки зрения оценки) и где нарушение внутреннего порядка и стабильности управления создает значимую системную угрозу международной безопасности и/или правам и свободам человека.

В современной практике в большинстве случаев миротворческие операции по поддержанию и восстановлению порядка и стабильности, как правило, проводятся одновременно с гуманитарными. Сходные задачи также могут реализовываться по причине боевых действий между суверенными государствами в каком-либо регионе или на территории одного государства, а также в случае немеждународного вооруженного конфликта, нередко называемого гражданской войной.

Механизм реализации задач, стоящих перед миротворческим контингентом ООН, представленным военными и полицейскими силами, многочисленным и разнокомпонентным гражданским персоналом, принимающим участие в миротворческих операциях, настоятельно требует своего дальнейшего совершенствования и развития нормативно-правовой базы использования вооруженных сил не только для реализации мер воздействия на  противоборствующие стороны конфликта, но и создания института ответственности за различные нарушения со стороны личного состава национальных воинских контингентов, используемых в ходе осуществления миротворческих миссий [8].

Базовым здесь является положение о том, что независимо от актора, санкционировавшего проведение миротворческой операции, ее участники имманентно обязаны без исключений, полностью соблюдать нормы международного публичного права. В миротворческой операции, которая проходит традиционно, статус военнослужащих и полицейских наблюдателей на территории страны пребывания определяется соответствующим соглашением с конкретным национальным государством. В случае проведения операции под эгидой ООН страны, воинские контингенты которых участвуют в миротворческой операции, договариваются с Организацией Объединенных Наций и принимающей страной по вопросам определения масштабов участия или иного вида содействия в проводимой операции. Разновидностью форм их взаимодействия может быть меморандум о взаимопонимании с принимающей страной, в нем могут быть оговорены те конкретные формы взаимодействия, которые не предусмотрены в рамках соглашения с ООН.

Одной из обязанностей ООН является окончательное согласование договора о размещении миротворческих сил ООН с принимающей страной до начала реального появления миротворцев на территории национального государства. До вступления соответствующего договора в действие появление миротворцев в стране фактически является нелегитимным, что создает формальную базу обоснования отсутствия у миротворцев правовых гарантий со стороны местных законов или ввиду отсутствия статуса, близкого по форме к дипломатическому. В случае, когда субъектом миротворческих усилий выступают региональные организации или отдельные государства в рамках действующих международных соглашений, статус миротворческой операции и, соответственно, миротворцев, определяется в рамках системы международных договоров со страной, на территории которой проводится соответствующая операция.

В качестве перспектив развития этой формы миротворчества можно назвать предложения по изменению принципов формирования контингентов миротворцев, где одной из идей является реализация идеи формирования т. н. «резервных сил» Организации Объединенных Наций. В целом реализация этого подхода ориентирована на то, чтобы сократить сроки подготовки миротворческих сил ООН к фактическому развертыванию и минимизировать решение процедурных вопросов, возможность технических задержек в период между принципиальным решением о применении миротворческого контингента и реальным применением миротворческих сил в конкретном регионе мира. Как предполагает данная концепция ООН, система «резервных сил» основывается на соглашениях со странами – членами ООН, предоставляющими личный состав, необходимые ресурсы и технические средства обеспечения операции в согласованные сроки реагирования (в качестве идеального варианта эксперты называют сроки в диапазоне от 7 до 11 дней) [4. с. 172]. Государства, не имеющие возможности участвовать в формировании контингента миротворцев, предоставляют необходимые финансовые и технические ресурсы, вспомогательный персонал или иные, возможно востребованные в миротворческой операции услуги. Настоящая концепция предполагает, что в период пребывания «резервных сил» на территории стран их дислокации логично, что это страны их принадлежности, а ответственность за их готовность несут соответствующие национальные правительства. Подготовку миротворцев осуществляют национальные правительства за счет собственных бюджетов. При этом функции ООН состоят в выдаче соответствующих инструкций по подготовке контингентов миротворцев с целью обеспечения единообразной подготовки к выполнению миротворческих функций, стандартизации вооружения, снаряжения и т. п.

В том случае, когда складывается ситуация, говорящая о высокой вероятности принятия Совбезом ООН резолюции, исполнение которой может потребовать направления контингента миротворцев ООН в район конфликта, Секретариат ООН производит повторный запрос о согласии правительств соответствующих государств на выделение необходимых контингентов миротворческих сил в соответствии с действующими соглашениями с ООН.

В целом представляется возможным сделать вывод о том, что современный этап развития миротворческой деятельности ООН непосредственно связан с трансформацией всей системы международных отношений в эпоху завершения «холодной войны», формирования и последующей трансформации системы «однополярного мира». Этот процесс сопровождался как пересмотром практики использования вооруженных контингентов миротворцев ООН в соответствующих операциях, так и изменением подходов к толкованию базовых международных нормативно-правовых актов, которые регламентировали данный вид деятельности. Легитимность миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций, различных региональных межправительственных организаций и отдельных государств по-прежнему должна основываться на положениях Устава ООН.

Вместе с тем, следует отметить, что текст Устава Организации Объединенных Наций не содержит норм, непосредственно касающихся организации миротворческой деятельности. В нем содержатся лишь базовые принципы данного вида деятельности ООН. Они определяют наиболее общие границы деятельности государств – членов ООН и их взаимодействие в рамках организации собственно миротворческих операций, задействования в них контингентов национальных вооруженных и полицейских сил. Механизм принятия решений и практическая организация миротворческой деятельности ООН вплоть до настоящего времени не имеют адекватной решаемым задачам нормативно-правовой базы и во многом основаны на ранее накопленном опыте проведения миротворческих операций и сложившихся в практике деятельности ООН прецедентах [11].

Привлечение воинских и полицейских контингентов стран – членов ООН к проводимым миротворческим операциям в соответствии с Уставом ООН и принятой практикой основывается на традиционных договорных отношениях. В настоящее время есть все основания считать, что договорные обязательства между ООН и странами-членами и в будущем останутся принципиальным условием выделения военных и полицейских контингентов для проведения миротворческих акций.

Список литературы:

1. Билдер Р.Б. Косово и «новый интервенционизм»: надежда или опасность? // Journal of transnational law and policy. Tallahassene 1999. № 1. P. 153-182 .
2. Гончаренко В.Д. Институт гуманитарного вмешательства в современных международных отношениях [Ознакомительный фрагмент] / В.Д. Гончаренко. – [Б. м.]: «Издательские решения»,  2016. – 30 с.
3. Лактионова И.В. Миротворческая деятельность России в СНГ: 1992-1999 гг.: Дис. … канд. полит. наук. – М., 2004.
4. Ли В.Ф. Теория международного прогнозирования. – М.: Научная книга, 2012. – С. ?
5. Операции ООН по поддержанию мира. Ранние годы // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.un.org/ru/peacekeeping/operations/early.shtml (дата обращения: 03.05.2018).
6. Петровский В.Ф. Миротворческая стратегия ООН / В.Ф. Петровский // Международная жизнь. – 1998. – № 3. – С. 3-9.
7. Плотников В.В. Миротворческая деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации по урегулированию вооруженных конфликтов: Дис. … канд. полит. наук // Библиотека диссертаций [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.dslib.net/voen-teoria/mirotvorcheskaja-dejatelnost-vooruzhennyh-sil-rossijskoj-federacii-po.html (дата обращения: 03.05.2018).
8. Положение о Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств // Российский миротворец [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.peacekeeper.ru/ru/?action=view&id=74&module=pages (дата обращения: 03.05.2018).
9. Противостояние: Принуждение к миру / Википедия [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://ru.wikipedia.org/wiki/Противостояние:_Принуждение_к_миру (дата обращения: 03.05.2018).
10. Современные проблемы миротворчества в Африке / Африкана.ру [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.africana.ru/news/magazine/010614_wars.htm (дата обращения: 03.05.2018).
11. Устав ООН // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.un.org/ru/charter-united-nations/index.html (дата обращения: 03.05.2018).
12. Хохлышева О.О. Миропонимание, миротворчество, миросохранение: опыт XX столетия: Монография / О.О. Хохлышева, М-во образования Рос. Федерации, Нижегор. гос. ун-т им. Н.И. Лобачевского (и др.). – Нижний Новгород: Изд-во Нижегор. гос. ун-та им. Н.И. Лобачевского, 2002. – 549 с.