МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

АННОТАЦИЯ

Финансово-экономическая основа местного самоуправления является важнейшим условием его существования. Размер доходов бюджета муниципального образования и уровень его баланса являются определяющими показателями социально-экономического развития этой территории. Экономика в регионах развивается неравномерно. В статье приведены статистические данные о количестве муниципальных образований и об исполнении ими бюджетов. При этом автором обращается внимание на возможность использования механизмов софинансирования расходных обязательств местного уровня, в рамках единой системы публичной власти на основе реестров расходных обязательств.

ABSTRACT

The financial and economic basis of local self-government is the most important condition for its existence. The size of the budget revenues of the municipality and the level of its balance sheet are the determining indicators of the socio-economic development of this territory. The economy in the regions is developing unevenly. The article presents statistical data on the number of municipalities and on the implementation of their budgets. At the same time, the author draws attention to the lack of financial resources of municipal budgets, which does not contribute to the principle of independence of local self-government established by the legislation of the Russian Federation.

Ключевые слова: местное самоуправление, местный бюджет, экономическая основа, межбюджетные трансферты, дефицит.

Keywords: local self-government, local budget, economic basis, inter-budget transfers, deficit.

Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии муниципальной территории имеет характерные особенности. Как указано в ч. 1 ст. 130 Конституцией РФ [2].

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Концентрация экономических ресурсов в бюджете муниципального образования обеспечивает право местным органам власти иметь собственную материальную базу для воплощения в действие компетенций [6, с. 63].

Статья 132 Конституции РФ закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, а также решают другие вопросы местного значения муниципального образования. Таким образом, Конституция РФ указывает на необходимость наличия в муниципальном образовании собственного бюджета, который является финансовой платформой в решении вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления.

Функционирование современной российской муниципальной системы, в том числе полномочия органов местного самоуправления, регламентируется Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 № 131-ФЗ [4].

Концептуальным положением федерального законодательства является обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым из них присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения. Вместе с тем, отсутствие четких критериев при типологизации муниципальных образований, методологическая слабость в вопросах взаимодействия муниципальных образований в рамках двухуровневой системы, сложность задачи по сохранению единства городского хозяйства, рост затрат на содержание управленческого аппарата и возможности роста коррупции, сложности правового регулирования городских агломераций были и остаются острыми проблемами местного самоуправления в нашей стране. Это в свою очередь подрывает самостоятельность муниципалитетов-поселений и ставит под вопрос независимость всего института местного самоуправления. На данном этапе проблема эффективности местного самоуправления решается путем его включения во властную вертикаль.

Конституционные изменениями 2020 г. было введено понятие публичной власти, в которую входят органы местного самоуправления и органы государственной власти.

Как подчеркнул Конституционный Суд РФ в своем Заключении  от 16 марта 2020 года № 1-З [10] единство системы публичной власти, имплицитно следующей из конституционных положений, понимается как функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и не лишает их конституционно закрепленной самостоятельности.

Стоит отметить, что именно финансовый механизм оказывается инструментом, позволяющим существенно менять облик современного отечественного самоуправления.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ [3] под местным бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления.

Средства из бюджетов муниципальных образований являются наиболее важным источником финансовых ресурсов, необходимых для решения местных проблем. Размер доходов бюджета муниципального образования и уровень его баланса являются определяющими показателями социально-экономического развития этой территории. Экономика в регионах развивается неравномерно, некоторые быстро развиваются, другие отстают [13, с. 199].

Так, согласно данным Министерства финансов РФ субъектами РФ, имеющими наибольший профицит местных бюджетов по состоянию на 01.01.2021 (млрд. рублей) являются: Ямало-Ненецкий АО, Красноярский край, Краснодарский край, Тюменская область и Воронежская область [7].

Государство может оказывать регионам финансовую поддержку, которая оформлена на законных основаниях и заключается в подписании субъектами соглашения об исполнении бюджета. Финансирование регионов осуществляется из федерального бюджета и перечисляется в регионы через федеральное казначейство.

Как неоднократно в своих постановлениях указывал Конституционный Суд РФ местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы РФ и при недостаточности собственных доходных источников у муниципальных образований возникает обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, посредством использования установленных бюджетным законодательством правовых механизмов (постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П [11]; определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. № 142-О [9] и другие).

Недостаток финансовых средств муниципальных бюджетов должен быть устранен вышестоящими уровнями бюджетной системы РФ путем оказания соответствующей помощи (межбюджетные трансферты) муниципалитету для наиболее эффективного решения органами местного самоуправления и вопросов местного значения, и делегированных государственных полномочий. Это также соответствует и положениям Европейской хартии местного самоуправления [1], устанавливающей, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов (пункт 5 статьи 9).

Вместе с тем длительное время абсолютное большинство ученых, экспертов и практиков в своих работах и выступлениях обращают внимание на крайнюю диспропорцию между вопросами местного значения и источниками формирования местных бюджетов. Причем указанная диспропорция не сокращается из года в год, что приводит к необходимости местных властей обращаться к органам власти вышестоящего уровня бюджетной системы за помощью. А это, в свою очередь, приводит к тому, что на практике формирование средств местных бюджетов осуществляется непременно органами федеральной и региональной государственной власти в процессе исполнения своих конституционных и международных обязательств по обеспечению выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в складывающихся условиях повсеместного отсутствия или недостаточности собственных средств у муниципалитетов [8, с. 79].

По данным Росстата, на 1 января 2021 года на территориях субъектов Российской Федерации действует 20303 муниципальных образования, из которых абсолютное большинство составляют сельские поселения (16332 территориальных единицы) [12].

В последние годы наметилась устойчивая тенденция к дефициту местных бюджетов. Однако по состоянию на 1 января 2021 г. общий объем доходов местных бюджетов превысил объем расходов местных бюджетов на 32,8 млрд. рублей (по состоянию на 01.01.2020 расходы местных бюджетов превысили доходы на 10,4 млрд. руб.). При этом в 58 субъектах Российской Федерации местные бюджеты исполнены с профицитом, который составил 47,8 млрд. руб., в 27 субъектах Российской Федерации – с дефицитом в сумме 15,0 млрд. руб. [7].

При этом абсолютное большинство муниципальных образований являются дотационными, то есть неспособными за счет собственных ресурсов обеспечить экономическую составляющую в решении вопросов местного значения.

Например, в решении Совета депутатов города Абакана от 22 декабря 2020 г. № 220 «О бюджете муниципального образования город Абакан на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов» [5] утвержден общий объем доходов городского бюджета в сумме 6544831,8 тыс. рублей, в том числе объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в сумме 2926114,0 тыс. рублей. За последние три года бюджета муниципального образования город Абакан исполнялся с дефицитом от 259429,3 тыс. рублей до 323071,6 тыс. рублей.

Значительная доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджета города Абакан свидетельствует о низкой финансовой обеспеченности местного бюджета своими собственными доходами и его высокой финансовой зависимости от более высоких бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Подводя итоги, хотелось бы еще раз подчеркнуть тот факт, что финансово-экономическая основа местного самоуправления, в которую входят такие основные элементы, как муниципальное имущество и местный бюджет является фундаментом для эффективного развития муниципальных образований в нашей стране. Местный бюджет играет огромную роль для укрепления органов местного управление, муниципальных образований. Являясь самым низким звеном в бюджетной системе, от уровня развития и прочности местных бюджетов зависит вся бюджетная система Российской Федерации.

Однако недостаток финансовых средств муниципальных бюджетов не способствует установленному законодательством РФ принципу самостоятельности местного самоуправления.

Статьей 87 Бюджетного кодекса РФ установлена обязанность органов местного самоуправления вести реестр расходных обязательств, который представляет из себя свод правовых актов, являющихся основанием для установления публичных нормативных и иных расходных обязательств муниципалитета. Также реестр должен содержать оценку бюджетных ассигнований, необходимых для реализации указанных расходных обязательств. Представляется, что в условиях формирования единой системы публичной власти, включающей в себя как региональные органы государственной власти, так и органы местного самоуправления, необходимо законодательно урегулировать процесс исполнения расходных обязательств, включенных в соответствующие реестры расходных обязательств муниципалитетов, органами власти субъектов Российской Федерации в случае недостаточности средств в соответствующем местном бюджете.

Данные меры помогут гарантированно финансово обеспечить решение вопросов местного значения, что в конечном итоге повысит качество и уровень жизни населения, обеспечит исполнение задач, поставленных в национальных проектах.

Список литературы:

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15 окт. 1985 г.) // Дипломатический вестник. - 1998. - № 10.
2. Конституция Рос. Федерации от 12 дек. 1993 г. : в ред. Законов Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 N 11-ФКЗ; от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 № 145-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: в ред. Федер. закона от 30 апр. 2021 г. № 108-ФЗ// Рос. газ.  - 1998. – 12 авг.; 2021. – 5 мая.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 2003 № 131-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 16 сент. 2003 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 сент. 2003 г.: в ред. Федер. закона от 1 июл. 2021 г. № 289-ФЗ// Рос. газ.  - 2003. – 8 окт.; 2021. – 6 июля.
5. О бюджете муниципального образования город Абакан на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов: решение Совета депутатов города Абакана от 22 декабря 2020 г. № 220 // URL: https://xn--80aaac0ct.xn--p1ai/docs/resheniya/2020/december/22-dekabrya-2020-g.-n-220.html   (дата обращения 10.06.2021).
6. Бергер Ю.А. Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии муниципальной территории / Ю.А. Бергер, З.М. Хашева // Научный вестник Южного института менеджмента. - 2019. - № 2. - С. 63-67.
7. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2020 год // URL: minfin.gov.ru›common/upload/library/2020…god.docx (дата обращения 12.06.2021).
8. Кожевников О.А. Защита экономической основы местного самоуправления в решениях Конституционного суда Российской Федерации // Правоприменение. - 2020. - Т. 4. - № 2. - С. 73-84.
9. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Губернатора Тульской области о проверке конституционности подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 12 апр. 2005 г. № 142-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2005. - № 5.
10. О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации: заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З // Российская газета. 2020. 17 марта.
11. По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П // Рос. газ.  - 2004. – 25 июня.
12. Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации по состоянию на 1 января 2021 г. // URL: rosstat.gov.ru›storage/mediabank…1-adm-2021.xlsx (дата обращения 09.06.2021).
13. Чумакова М.К. Местный бюджет Российской Федерации в системе межбюджетных отношений / М.К. Чумакова, П.М. Шабанова // Эпоха науки. - 2020. - № 22. - С. 197-201.