НОРМАТИВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ТРУДА

REGULATORY DATA MANAGEMENT SYSTEM IMPROVEMENT OSH

Boris Sevast’yanov

doctor of sciences (technical), professor of Kalashnikov State Technical University,

Russia, Udmurtian Republic, Izhevsk

Dmitry Kostin

graduate student of Kalashnikov State Technical University,

Russia, Udmurtian Republic, Izhevsk

АННОТАЦИЯ

В статье исследуется содержание понятия «совершенствование системы управления охраной труда». Выявлены основные нормативные параметры и характеристики совершенствование систем управления охраной труда, в т. ч. критерии оценки повышения эффективности функционирования. Внесены предложения по оптимизации управления совершенствованием систем управления охраной труда.

ABSTRACT

The article explores the concept of «improvement of the OSH management system». The basic normative parameters and characteristics of improving occupational safety and health management systems, including criteria for assessing the effective functioning. Proposals to optimize the management of improvement of occupational safety and health management systems.

Ключевые слова: охрана труда; система управления охраной труда; непрерывное совершенствование.

Keywords: оccupational safety; оccupational safety and health management system; continuous improvement.

В основе методологии создания и функционирования современных систем управления положены принципы «планируй – выполняй – контролируй – совершенствуй». В полной мере указанные принципы распространяются и на деятельность по созданию и функционированию систем управления охраной труда (далее – СУОТ).

Принципы современных систем менеджмента последовательно проводятся в принятых на протяжении 2000-х гг. в Российской Федерации актах нормативно-правового и технического регулирования (прежде всего, национальных стандартов Российской Федерации) в сфере управления охраной труда. Следует отметить тот факт, что понимание роли и места совершенствования СУОТ в ходе становления нормативно-правовых и нормативно-технических основ её создания и функционирования, претерпели существенные трансформации. Вместе с тем, эволюция конструкта «совершенствование СУОТ», равно как и его нормативное и доктринальное содержание слабо изучены в отечественной науке несмотря на повсеместное использование термина. В то же время, необходимо отметить, что поиск путей совершенствования СУОТ, выработки концептуальной базы этого процесса ведётся достаточно интенсивно.

Трудовой кодекс Российской Федерации (далее – ТК РФ), определяет в ст. 209 СУОТ как «комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодателя и процедуры по достижению этих целей» [10]. Анализ данного определения, а также норм раздела 10 «Охрана труда» ТК РФ в целом указывают на отсутствие в кодифицированном акте трудового законодательства требований к совершенствованию СУОТ, равно как и управления охраной труда в целом (ст. 212 ТК РФ с 2014 г. закрепила за работодателем лишь обязанности по созданию и функционированию СУОТ, что оценивается как несомненно прогрессивная трансформация трудового законодательства страны) [11].

Осенью 2016 г. вступило в силу предусмотренное нормами ст. 209 ТК РФ Типовое положение о системе управления охраной труда – документ, устанавливающий рекомендуемую структуру и примерное содержание положения о СУОТ у конкретного работодателя [9]. Целью его принятия является оказание содействия работодателям при создании и обеспечении функционирования системы управления охраной труда. Вопросам совершенствования СУОТ (в документе преимущественно используется термин «улучшение функционирования СУОТ») в Типовом положении уделяется весьма незначительное внимание. В частности, в числе разделов (подразделов), включаемых в положение о СУОТ организации с учетом специфики деятельности работодателя, перечисленных в ст. 8, отсутствует раздел о совершенствовании системы. В то же время, здесь содержится и ряд важных предписаний по улучшению функционирования СУОТ, в частности, формализовано требование, в силу которого политика в области охраны труда должна обеспечивать непрерывное совершенствование и повышение эффективности системы (п. «д» ст. 10) и отражать порядок совершенствования её функционирования (п. «г» ст. 11). В то же время, в документе не содержится каких-либо примеров/шаблонов практических механизмов совершенствования СУОТ. Наиболее содержательным является лишь изложение показателей, подлежащих оценке при планировании улучшения функционирования СУОТ по результатам анализа её эффективности (ст. 59).

Наиболее полно и подробно нормативные требования к обеспечению совершенствования СУОТ изложены в актах технического регулирования – национальных и межгосударственных стандартах.

Уже в ГОСТ Р 12.0.006-2002 ССБТ Общие требования к системе управления охраной труда в организации (не действует на территории РФ) [3], использовались понятия «совершенствование», а также разнообразные его лексико-семантические варианты («адаптация», «корректирование» и проч.) для характеристики позитивных изменений СУОТ в целом и отдельных её элементов. Однако, как следует из трактовки Примечания к ст. 3.16, в котором понятие СУОТ раскрывалось через перечисление элементов системы, в данном документе совершенствование не рассматривалось как её составляющая. Закреплённая стандартом модель СУОТ трактовала «последовательное улучшение» в качестве важного, но, в то же время, не имманентного СУОТ явления (рис. 1). Так, в частности, Стандарт содержал требование последовательного совершенствования системы (наряду с учётом данных внутренних аудитов СУОТ, изменений внешних обстоятельств), понимая его как основу проведения необходимых изменений в политике, целях и задачах в управлении охраной труда (ст. 7.3).

Рисунок 1. Модель системы управления охраной труда (СУОТ) согласно ГОСТ Р 12.0.006-2002 ССБТ

Однако уже ГОСТ 12.0.230-2007 ССБТ. Системы управления охраной труда. Общие требования постулирует действия по совершенствованию в качестве одного из элементов СУОТ (наряду с политикой, организацией, планированием и осуществлением, а также оценкой) [5]. Данный Стандарт рассматривает понятие «совершенствование» двояко: с одной стороны, как элемент СУОТ, с другой, как непрерывный процесс, охватывающий все без исключения выделяемые Стандартом элементы системы. Данная трактовка имеет в следующее графическое выражение (рис. 2).

Рисунок 2. Основные элементы системы управления охраной труда согласно ГОСТ 12.0.230-2007 ССБТ

Существенным отличием от предыдущего этапа технического регулирования создания и функционирования СУОТ является закрепление в ГОСТ 12.0.230-2007 ССБТ формализованного понятия «непрерывное совершенствование» (continual improvement), определяемого как «последовательно повторяющийся процесс повышения эффективности системы управления охраной труда, направленный на улучшение деятельности организации по охране труда в целом» (ст. 2.7).

В ст. 3.1.2 документа содержится рекомендация по включению в национальные политики по системам управления охраной труда общих принципов и процедур «осуществления непрерывного эффективного и результативного совершенствования систем управления охраной труда без излишнего бюрократизма, администрирования и издержек» (п. «г» ст. 3.1.2). Стандарт закрепляет перечень явлений, которые должны быть учтены работодателем при реализации мероприятий по непрерывному совершенствованию СУОТ и её отдельных элементов (ст. 4.16.1), а также подлежащие учёту при анализе функционирования СУОТ руководством (ст. 4.14.3). Однако каких-либо определённых механизмов по совершенствованию СУОТ документ не содержит. Отдельные средства и методы можно выявить на основе анализа текста Стандарта (например, п. «ж» ст. 3.1.2 предусматривает пропаганду эффективности СУОТ и практики их применения; ст. 4.16.2 – сравнение результатов деятельности организации по обеспечению ОТ и ПБ с результатами других организаций). Однако указанные механизмы не систематизированы, не выделены в отдельный раздел.

Важной вехой на пути становления нормативного содержания концепта «совершенствование СУОТ» стало введение в действие с 1 июля 2010 г. ГОСТ Р 12.0.007-2009 Система управления охраной труда в организации. Общие требования по разработке, применению, оценке и совершенствованию [4]. В преамбуле документа прямо декларируется системный подход к управлению СУОТ и следование принципу совершенствования системы.

Как следует уже из названия документа, одной из целей регулирования признаётся нормативное обеспечение деятельности по совершенствованию СУОТ. Необходимо признать, что на основе положений отдельных статей данного документа, а также специальной главы 10 «Совершенствование управления охраной труда» возможно установить такие важнейшие параметры совершенствования СУОТ, как его цели; факторы, подлежащие оценке при анализе эффективности системы управления охраной труда, проводимом руководством (ст. 9.7.1.); данные, подлежащие учету в процессе анализа эффективности СУОТ (ст. 9.7.3.); круг лиц, подлежащих информированию о результатах подобного анализа (ст. 9.7.4.).

В то же время, слабым местом технического регулирования деятельности по совершенствованию СУОТ на основе ГОСТ Р 12.0.007-2009 можно признать неопределённость понятийного аппарата. Понятия «совершенствование СУОТ» документ не содержит, понятие же «действия по совершенствованию» ГОСТ Р 12.0.007-2009 раскрывает крайне неудачно. Приведём формулировку дословно: «действия по совершенствованию: рассматривают результаты анализа руководством, принимают решения по улучшению результативности системы управления охраной труда и осуществляют ее постоянное совершенствование.» Обращает внимание, во-первых, несогласованность конструкции фразы, а также, во-вторых, наличие тавтологии. На основе данной формулировки можно сделать лишь вывод об отождествлении действий по совершенствованию СУОТ с процедурами анализа и принятия на его основе управленческих решений, целью которых выступает повышение результативности системы управления охраной труда.

Кроме того, крайне неопределённо изложены критерии, позволяющие определить наличие позитивных изменений СУОТ (данный Стандарт по-прежнему оперирует категориями «повышение эффективности», «рост результативности» и проч.), а также измерить степень таких изменений.

Наконец, чрезвычайно неудачно прописаны механизмы, позволяющие обеспечить совершенствование СУОТ. Приёмы и способы (методы) совершенствования СУОТ, предусмотренные Стандартом, в целом сводятся к деятельности по использованию концепции и целей, результатов проверок, анализу данных, осуществлению корректирующих и предупреждающих действий (ст. 10.1.2). Однако в отсутствие чётко и определённо сформулированных методов совершенствования СУОТ, их целей, критериев и методик измерения и оценки результативности предпринимаемых действий, регулятивный потенциал подобных норм можно оценить, как весьма невысокий.

В корпусе актов технического регулирования, развивающих положения базовых документов применительно к отдельным отраслям или процедурам, так же последовательно проводится идея непрерывного совершенствования СУОТ. Так, в частности, осуществление непрерывного совершенствования СУОТ декларируется в качестве одного из «намерений» ГОСТ Р 12.0.009-2009 ССБТ. Система управления охраной труда на малых предприятиях. Требования и рекомендации по применению (ст. 1) [7]. В частности, декларируется, что постоянное совершенствование СУОТ должно являться непременным атрибутом концепции по охране труда (ст. 4.2.1).

Обращает на себя внимание тот факт, что в ГОСТ Р 12.0.009-2009 для характеристики нормально/оптимально функционирующей СУОТ используются такие понятия, как «постоянная пригодность», «адекватность» и «результативность», которые также не имеют чётких дефиниций в тексте документа. Обеспечение подобного состояния СУОТ является в силу ст. 4.5 ГОСТ Р 12.0.009-2009 целью проведения периодического анализа деятельности системы, практическим результатом которого должны становиться изменения параметров, политики, целей, ресурсов и других элементов СУОТ в соответствии с принятыми организацией обязательствами по постоянному улучшению СУОТ.

В ГОСТ Р 12.0.008-2009 ССБТ. Система управления охраной труда в организации. Проверка (аудит) используются термины «результативность внедрения, поддержания и улучшения СУОТ» [6], выступающие обязательными атрибутами заключения по результатам аудита СУОТ (ст. 6.5.7). В ст. 7.3.1, перечисляющей элементы СУОТ, отсутствует такой элемент, как «совершенствование», содержится лишь указание на «наблюдение и измерение результатов деятельности» и «анализ эффективности управления охраной труда руководством». Примечательно, что в качестве примера постановки целей и задач аудита, ст. 5.2.2 Стандарта оперирует понятием «содействие улучшению СУОТ». Таким образом, очевидно наличие как противоречия внутри системы стандартов, так и внутритекстовые противоречия.

Не способствует определённости в понимании сущности и содержания совершенствования СУОТ и принятый в декабре 2015 г. ГОСТ 12.0.230.2-2015. Межгосударственный стандарт. ССБТ «Системы управления охраной труда. Оценка соответствия. Требования», который вводится в действие с 1 марта 2017 г. [2].

На основе анализа комплекса (разумеется, далеко не полного, но достаточно репрезентативного) актов нормативно-правового и технического регулирования процессов создания и функционирования СУОТ представляется возможным сделать следующий вывод. На протяжении всего процесса формирования комплекса указанных актов в Российской Федерации до настоящего времени не сформировалось чёткого и определённого нормативного конструкта «совершенствование СУОТ», обладающего ясными характеристиками и определёнными параметрами. Об этом свидетельствует, во-первых, терминологическая неопределённость, многообразие тавтологий и синонимичных понятий, используемых для обозначения результата ожидаемых позитивных трансформаций СУОТ; во-вторых, фрагментарность либо практически полное отсутствие чётко прописанной методологии совершенствования СУОТ (путей, способов, средств достижения целей); в-третьих, неопределённость критериев позитивной трансформации СУОТ, критериев и механизмов измерения наличия и степени достижения положительного эффекта.

Сформулированные в данной работе критические замечания должны рассматриваться с учётом следующих возможных контраргументов.

Прежде всего, нельзя не признать того факта, что рассмотренный выше корпус документов содержит широкий спектр положений, позволяющих достаточно эффективно сформировать и формализовать концепцию совершенствования СУОТ на уровне организации. Таковыми являются, в частности, достаточно определённо сформулированные цели совершенствования СУОТ; требование необходимости охвата всех без исключения элементов системы; презюмирование совершенствования СУОТ как исключительно позитивного и результативного процесса; акцентирование подлежащих учёту при планировании и реализации мероприятий по совершенствованию СУОТ факторов.

Подлежит учёту и то обстоятельство, что правовая природа национальных стандартов как актов технического регулирования отличается рекомендательным характером содержания, отсутствием обязательности.

Кроме того, однозначное формулирование и закрепление на уровне правового акта методологии совершенствования СУОТ может обладать и негативным эффектом: устранение элемента творчества при разработке СУОТ организации, игнорирование либо невозможность учёта специфики отдельных предприятий, отраслей и проч.

В связи с этим необходимо указать на то обстоятельство, что, согласно данным исследований, наблюдается наличие значительных сложностей в интеграции институтов и принципов современных систем менеджмента в отечественную практику управления. Системы управления охраной труда на отечественных предприятиях внедрялись крайне неохотно (исключение составляли подразделения зарубежных компаний) [1, с. 4]. С другой стороны, исследования свидетельствуют о том, что во многих крупных организациях страны применяются системы менеджмента профессионального здоровья и безопасности труда (СМ ПЗиБТ), разработка которых выполнена в соответствии с требованиями международных стандартов (наиболее часто в соответствии с OHSAS 18001:2007). Последние применяются наряду с традиционной СУОТ и базируются на отличных от неё концепциях обеспечения безопасности работников [8].

В связи с этим представляется обоснованной идея о необходимости разработки специального акта, закрепляющего достаточно определённую методологию совершенствования СУОТ и оценки эффективности и результативности её функционирования. Подобный акт может быть реализован либо в виде подзаконного нормативного акта, например, Методических рекомендаций по совершенствованию СУОТ, имеющих статус ведомственного акта. Другая возможная форма – акт технического регулирования, национальный стандарт Российской Федерации.

Список литературы:

1. Ахметов А.Ф. Системный подход к совершенствованию управления охраной труда в организации: автореф. дисс. … канд. экономич. наук. – М., 2013.
2. ГОСТ 12.0.230.2-2015. Межгосударственный стандарт. ССБТ «Системы управления охраной труда. Оценка соответствия. Требования». URL: http://docs.cntd.ru/document/1200136074 (Дата обращения 10.12.2016).
3. ГОСТ Р 12.0.006-2002 ССБТ Общие требования к системе управления охраной труда в организации. URL: http://docs.cntd.ru/document/1200029927 (Дата обращения 10.12.2016).
4. ГОСТ Р 12.0.007-2009 ССБТ. Система управления охраной труда в организации. Общие требования по разработке, применению, оценке и совершенствованию. URL: http://docs.cntd.ru/document/1200071037 (Дата обращения 10.12.2016).
5. ГОСТ 12.0.230-2007 ССБТ. Системы управления охраной труда. Общие требования. URL: http://docs.cntd.ru/document/1200071037 (Дата обращения 09.12.2016).
6. ГОСТ Р 12.0.008-2009 ССБТ. Система управления охраной труда в организации. Проверка (аудит). URL: http://www.internet-law.ru/gosts/gost/48508/ (Дата обращения 10.12.2016).
7. ГОСТ Р 12.0.009-2009 ССБТ. Система управления охраной труда на малых предприятиях. Требования и рекомендации по применению. URL: http://docs.cntd.ru/document/1200073863 (Дата обращения 10.12.2016).
8. Москвичёв А., Симонова Н., Вихров С., Иванов В. Совершенствование системы управления охраной труда на основе концепции управления профессиональными рисками // Охрана труда и социальное страхование. 2015. № 9. URL: http://www.kiout.ru/info/publish/23468 (Дата обращения 16.12.2016).
9. Приказ Минтруда РФ от 19 августа 2016 № 438н «Об утверждении Типового положения о системе управления охраной труда». URL: http://ivo.garant.ru/#/document/71513730/paragraph/1:1 (Дата обращения 13.12.2016).
10. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 № 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34683/(Дата обращения 01.12.2016).
11. Федеральный закон от 28 декабря 2013 № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 52 (часть I), Ст. 6986.