ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ИНИЦИАТИВА ГРАЖДАН В ПРАВОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

THE RIGHT-CREATIVE INITIATIVE OF CITIZENS IN THE RIGHT-CHANGING PROCESS IN THE SYSTEM LOCAL SELF-GOVERNMENT

Ivan Uporov

doctor of Historical Sciences, Ph.D., Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,

Russia, Krasnodar

Andemirkan Abazov

Ph.D., Associate Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,

Russia, Krasnodar

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются особенности правотворческой инициативы граждан как формы реализации населением права на местное самоуправление. Анализируются нормы ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставы муниципальных образований и другие муниципальные акты в данной сфере общественных отношений, научные труды по заявленной теме. Обосновываются предложения по совершенствованию механизма реализации правотворческой инициативы граждан.

ABSTRACT

The article considers the peculiarities of the law-making initiative of citizens as a form of realization by the population of the right to local self-government. The norms of the Federal Law "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation", the statutes of municipalities and other municipal acts in this sphere of public relations, scientific works on the stated subject are analyzed. Proposals on improving the mechanism for implementing the law-making initiative of citizens are justified.

Ключевые слова: правотворческая инициатива, граждане, местное самоуправление, проект, представительный орган, закон, регламент, положение, депутат, полномочия.

Keywords: lawmaking initiative, citizens, local government, project, representative body, law, regulations, deputy, powers.

В современной России специфика правотворческого процесса в муниципальных образованиях заключается в том, что субъектом его могут быть сами граждане, и вполне объяснимо, что этот аспект находит отражение в уставах муниципальных образований, равно как в иных муниципальных правовых актах – в соответствии со ст. 26 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее – ФЗ 2003 г.). Так, в соответствии со ст. 16 Устава города-курорта Сочи «с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избира­тельным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом Городского Собрания Сочи, регулирующим порядок реализации правотворческой инициативы граждан на территории города Сочи. Минимальная численность инициативной группы граждан уста­навливается нормативным правовым актом Городского Собрания Сочи и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муници­пального правового акта, внесенный в порядке реализации право­творческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соот­ветствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции Городского Собрания Сочи, указанный проект должен быть рассмотрен на открытой сессии Городского Собрания Сочи. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан» [2].

Данные положения взяты практически без текстуальных изме­нений из ст. 26 ФЗ 2003 г. Аналогичные нормы содержатся во всех уставах муниципальных образований. В некоторых из них содержатся уточняющие положения. Так, в ст. 13 Устава города Саратова уточ­няется понятие правотворческой инициативы граждан, под которой понимается «право граждан вносить в органы местного самоуправ­ления проекты правовых актов по вопросам местного значения» [3]. Однако в большинстве уставов муниципальных образований наблюдается воспроизведение законодательных положений. При этом следует констатировать, что правотворческая инициатива граждан как муниципально-правовой институт пока является редкостью. В числе причин следует назвать неоправданно завышенные требования, определяемые самими муниципалитетами для того, чтобы жители муниципальных образований могли реализовать эту возможность участия в управлении делами на местном уровне.

Например, в Положении о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик указывается, что «с правотворческой инициативой в городском округе Нальчик может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 25 человек. Решение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы прини­мается на собраниях с числом присутствующих граждан, обладающих избирательным правом, не менее 300 человек. Собрание проводится в соответствии с Положением о порядке назначения и проведения собраний граждан, конференций (собраний делегатов). Решением инициативной группы граждан, оформленным соответствующим прото­колом, избирается уполномоченный представитель (представители), который от имени инициативной группы граждан участвует в обсуждении и рассмотрении проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы» [4] (п. 2). При этом требуется сформировать множество документов, куда, помимо собственно проекта муниципального правового акта включаются пояснительная записка, финансовая справка, протокол проведенного собрания инициативной группы и др. Анализ перечня требуемых документов показывает, что подготовить их не всегда под силу самим муниципальным депутатам, и поэтому точно такие же требования распространять на граждан, решивших проявить правотворческую инициативу, на наш взгляд, неправильно.

В литературе уже обращалось внимание на это обстоятельство. Так, В.А. Затонский отмечает: «Тревожиться по поводу того, что законодатель "потонет" в инициативах, оснований нет. Если же учет, классификацию, анализ инициатив поставить на уровень современной информационной техники, многие трудности и проблемы будут сняты. Думается, более демократичным будет сделать субъектами законода­тельной инициативы любую общественную организацию, политическую партию, группу граждан или в принципе даже любого гражданина. Но обязательность рассмотрения той или иной инициативы высшей законодательной инстанцией (РФ или субъекта РФ) должна наступать после предварительной экспертизы. Порядок может быть различен при обязательности рассмотрения. Не нужно бояться инициативы собственных граждан» [5]. Но пока граждане не спешат проявлять правотворческую инициативу, и прежде всего потому, что соот­ветствующая процедура по ее применению очень сложная [6, с. 93]. Нужно учитывать также, в России активность жителей муници­пальных образований находится еще на низком уровне [7, с. 21; 8, с. 67].

Такое положение ставит необходимость изменить требования, предъявляемые для реализации правотворческой инициативы граждан, на что уже обращалось внимание в литературе [9, с. 133]. Это особенно актуально для сравнительно небольших поселений, в которых население может выступить с инициативой, например, оборудования дополнительной автобусной остановки или удлинения водопроводной трубы, как это было, например, в Новодмитриевском сельском поселении Краснодарского края [10].

Поэтому мы полагаем, что для осуществления правотворческой инициативы должны предъявляться такие требования, которые не представляются невыполнимыми, в частности, на наш взгляд, если несколько десятков жителей муниципального образования поддержат предложенный проект муниципального правового акта, то он должен быть рассмотрен представительным органом местного самоуправления в рамках действующей правотворческой процедуры. Как позитивный в этом отношении мы расцениваем пример Челябинска, где указанная численность составляет всего 10 человек [11, с. 70], что идет ни в какое сравнение с Ярославлем, где эта цифра составляет 10000 человек [12, с. 159]) – совершенно очевидно, в Ярославе правотворческая инициатива заведомо нереализуема.

С другой стороны, условия для правотворческой инициативы не могут быть совершенно простыми. В частности, в литературе указывается, что «формой проявления народной инициативы являются предложения, заявления, жалобы населения муниципального образо­вания, которые позволяют лучше узнать положение дел в той или иной сфере жизни и побуждают к проявлению нормотворческой инициативы» [13, с. 19]. Однако указанные заявления и жалобы нет оснований квалифицировать как правотворческую инициативу.

Говоря о «народной инициативе», затронем вопрос о работе представительных органов местного самоуправления с обращениями граждан. В большинстве муниципальных образований эта работа ведется на основе соответствующих нормативно-правовых актов, касающихся всех органов государственной и муниципальной власти как на федеральном уровне (ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), так и на региональном уровне (например, Закон Краснодарского края «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае»). Такого рода прини­маются также на муниципальном уровне, при этом, как правило, речь идет о рассмотрении обращений граждан во всех органах местного самоуправления, и в этом смысле заслуживает внимания издание в муниципальных образованиях специальных актов, регулирующих работу с обращениями граждан. Так, Инструкция о работе с обраще­ниями граждан, изданная в Курсавском сельсовете Андроповского муниципального района Ставропольского края [14], содержатся нормы, способствующие более эффектной работе с такими обращениями именно в этом муниципальном образовании. Например, в разделе «Контроль за состоянием работы с обращениями граждан» закреплена норма о том, что «Председатель Думы несет персональную ответственность в соответствии с действующим законодательством за своевременным, правильным и полным рассмотрением обращений граждан и исполнением поручений по ним» (п. 4.1). Мы полагаем, что такой опыт необходимо распространять. При этом, на наш взгляд, если в обращении граждан содержатся данные, позволяющие транс­формировать его в правотворческую инициативу, то целесообразно предложить сделать это жителю, обратившемуся с соответствующим обращением.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
2. Решение Городского Собрания Сочи от 29.07.2010 N 92 (ред. от 31.05.2017) "О принятии Устава муниципального образования город-курорт Сочи (в новой редакции)" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
3. Устав города Саратова (принят решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005 № 67-649, ред. от 15.12. 2016 г. № 9-63) // Официальный сайт Саратовской городской думы (Дата обращения: 06.01. 2017 г.).
4. Положение о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик (утверждено Решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 04. 07. 2006 г.) // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
5. Затонский В.А. Правовая инициатива - мощный фактор прогресса. право на инициативу и его обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 28.
6. Велиева Д.С., Лысенко В.В. и др. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Саратов, 2005.
7. Тимофеев Н.С. Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 19-23.
8. Горнеев Р.В. Правотворческая инициатива как форма участия общественных объединений в осуществлении местного самоуправления // Вестник Марийского гос. ун-та. 2016. Т. 2. № 4. С. 67-70.
9. Юсупов А.А. Правовые основы процессуальной деятельности представи­тельных органов местного самоуправления (по материалам Республики Татарстан): дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006.
10. Сергеев Г. Сход граждан Новодмитриевского сельского поселения предложил напоить главу района Батищева водой, которая течет из их кранов // Новая газета на Кубани. 2007. 14 июня.
11. Бычкова Е.И. Проблемы реализации правотворческой инициативы граждан (на примере муниципальных образований Челябинской области) // Вестник Южно-Уральского ун-та. 2009. № 17. С. 67-71.
12. Борисов А.С., Щеголева Н.А. К вопросу об ограничении права на правотворческую инициативу населения муниципального образования // Среднерусский вестник общественных наук. 2013. № 4. С. 154-158.
13. Попов Д.В. Реализация нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования: теоретико-правовой аспект исследования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1. С. 18-21.
14. Инструкция о работе с обращениями граждан в Думу муниципального образования Курсавского сельсовета Андроповского муниципального района Ставропольского края от 10.02.2006 № 41 // Официальный сайт муниципального образования «Курсавский сельсовет Андроповского муниципального района Ставропольского края» (Дата обращения – 12. 12. 2017 г.).