РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(на примере Белгородской области)

Рудаков Никита Сергеевич

студент 3 курса очной формы обучения юридического факультета НИУ БелГУ, г. Белгород

Никонова Людмила Ивановна

канд. юрид. наук, доцент кафедры теории и истории государства
и права юридического факультета НИУ «БелГУ», г. Белгород

E-mail: nikon2112@yandex.ru

Определяя конституционно-правовой статус своих субъектов, большинство зарубежных федеративных государств законодательно закрепили соответствие между конкретной разновидностью формы правления на уровне федерации и на уровне субъектов. Например, США — президентская республика, соответственно и штаты тоже должны быть организованы как мини-президентские республики без права учреждать парламентскую форму правления [5, с. 481]. Основной закон ФРГ ч. 1 ст. 28 содержит предписания, регулирующие основы государственной организации субъектов: «конституционный строй в землях должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе … Основного закона» [3, с. 180]. Исходя из этого форма правления в землях — парламентская, единственное отличие, что полномочия главы земли осуществляет глава правительства, т. е. отсутствует президент или губернатор. В штатах Индии, согласно прочно установившемуся обычаю губернатор должен действовать в соответствии с «советами» министров правительства штата. Поэтому, как и на федеральном уровне, именно правительство является главным органом, осуществляющим государственную власть в штате [5, с. 840] и т. д.

Хотя в мировой практике встречаются и исключения [4, с. 809], все же общей закономерностью создания органов власти и управления в субъектах федераций является копирование формы и принципов, положенных в основу организации центральных органов власти, среди которых одним из основополагающих является сохранение концепции разделения властей на уровне региона. Обязательным дополнением выступает система сдержек и противовесов необходимая для создания эффективной системы по обеспечению равновесия и стабильности власти, а также организации механизмов сдерживания и контроля каждой из ветвей власти в регионе.

Российская Федерация в этом вопросе не является исключением. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ [6], Постановлением Конституционного Суда РФ [7], п. п. «д» п. 1 ст. 1 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10] и учредительными документами субъектов РФ система разделения властей закреплена, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Высший уровень вертикального разделения властей представлен в России со стороны законодательной власти — Федеральным Собранием, исполнительной власти — Правительством, судебной власти — Конституционным Судом. Еще один участник реализации данной концепции — Президент, который согласно Конституции РФ не входит ни одну из ветвей, но обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На федеральном уровне данная система реализуется вполне успешно и результативно, чему посвящено немало статей, диссертаций и научных исследований.

Большинство же проблем возникает в регионах, т. к. в соответ­ствии с ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации субъекты обладают определенной долей самостоятельности при установлении системы своих органов государственной власти [6]. Поэтому в пределах, не противоречащих федеральному законодательству, в субъектах Российской Федерации самостоятельно устанавливается порядок взаимодействия и взаимоотношений между органами различных ветвей государственной власти, что на практике порождает различные варианты реализации принципа разделения властей. Проанализируем как пример регионального уровня Белгород­скую область.

В соответствии со ст. 5 Устава Белгородской области «государственную власть в Белгородской области осуществляют Губернатор Белгородской области, Белгородская областная Дума, Правительство Белгородской области и иные органы исполнительной власти Белгородской области, образуемые в соответствии с Уставом, а также Уставный суд Белгородской области и мировые судьи Белгородской области» [8]. Кроме того в учредительном документе определены способ формирования данных должностей и органов, полномочия и их срок, а также ответственность всех представителей ветвей власти.

Реализуя принцип сдержек и противовесов, органы формируются различными способами. По ст. 7 Устава Губернатор является высшим должностным лицом Белгородской области, и замещение этой должности происходит путем проведения всеобщих прямых равных и тайных выборов для граждан Российской Федерации, проживающих на территории Белгородской области и обладающих в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом [8]. Выборы высшего должностного лица назначаются Белгородской областной Думой, а в определенном Уставом случае — избирательной комиссией Белгородской области, что является одним из примеров влияния законодательной власти на Губернатора.

Законодательную власть представляет Белгородская областная Дума. Формируется этот представительный орган путем всеобщих выборов гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Белгородской области, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что закреплено в ст. 20 Устава Белгородской области [8].

Исполнительную власть в регионе осуществляет Правительство Белгородской области, которое формируется путем назначения его членов высшим должностным лицом субъекта (ч. 4. ст. 36 Устава) [8].

Назначение на должность мировых судей Белгородской области и судей Уставного суда Белгородской области относится к полно­мочиям Белгородской областной Думы, которое осуществляется при представлении кандидатур Губернатором Белгородской области.

Таким образом, формирование ветвей власти в Белгородской области происходит самостоятельно и независимо друг от друга, но отсутствует бицефальность власти, представленная на феде­ральном уровне.

Анализируя следующую составляющую системы сдерживания и контроля выяснено, что в преобладающей части субъектов Российской Федерации срок полномочий высшего должностного лица, законодательного (представительного) органа и Правительства субъектов совпадают. Учредительными документами Калинин­градской, Кировской, Омской областей, республик Хакасия и Мордовия, Забайкальского края срок полномочий Областной Думы, Законодательных собраний, Государственного собрания и Верховного совета составляет 5 лет. Губернаторы и высшие должностные лица избираются также на пятилетний срок, а Правительства данных регионов осуществляют свою деятельность в пределах срока полномочий глав субъектов. При этом в Уставах Рязанской и Амурской областей указание на срок полномочий Правительств вовсе отсутствует.

Другие же субъекты федерации, например, Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Северная Осетия — Алания и Республика Тыва законодательно закрепили различные сроки полномочий высшего должностного лица и законодательного (представительного) органа, которые составляют 5 лет и 4 года соответственно.

Устав Белгородской области законодательно фиксирует одинаковый срок полномочий Губернатора и Областной Думы, который составляет 5 лет (п. 2 ст. 7 и п. 1 ст. 19) [8]. Срок полномочий Правительства в учредительном документе не установлен, но в ч. 1 ст. 37 Устава Белгородской области указывается, что «Правительство является постоянно действующим органом исполнительной власти» [8]. Такое определение может вызвать неоднозначное понимание содержания данной статьи основного закона области и вызвать сомнения в правильности применения нормы права. Разъяснить соответствующую статью может лишь Уставный суд Белгородской области, в компетенцию которого, согласно ст. 49 Устава, входит толкование данного нормативного правового акта [8]. Однако, Уставный суд до сих пор в нашей области не сформирован; а иные органы и должностные лица не имеют полномочий по толкованию Устава Белгородской области. Также в компетенцию Уставного суда Белгородской области входит признание актов или их отдельных положений, несоответствующими Уставу Белгород­ской области. Следовательно, в связи с отсутствием Уставного суда, осуществление данного полномочия, на практике не реализуются, а согласно ч. 1 ст. 27 Федерального Конституционного Закона «О судебной системе Российской Федерации» [9] создание в регионе такого суда не является обязанностью, а лишь право каждого субъекта.

Следующим элементом механизма системы сдержек и противо­весов, предусмотренным в Уставе Белгородской области, является разделения форм государственного управления в виде взаимоконтроля и взаимовлияния друг на друга. В частности, Областная Дума обладает правом по представлению Президента РФ принять решения о досрочном прекращении полномочий Губернатора (ч. 3 ст. 10 Устава Белгородской области [8]). При этом такое положение является взаимным, так как по п.п. «л» ч. 1 ст. 12 Устава Губернатор вправе принимать решение о досрочном прекращении полномочий Областной Думы [8].

Губернатор наделен и другими правами и полномочиями, которые закреплены в ст. 12 Устава Белгородской области:

·право подписывать и обнародовать либо отклонять законы Белгородской области, принятые Белгородской областной Думой;

·право инициировать созыв внеочередного заседания Белгородской областной Думы, созывать вновь избранный состав Белгородской областной Думы на первое заседание ранее срока, установленного Уставом;

·право участвовать в заседаниях Белгородской областной Думы с правом совещательного голоса;

·право формировать Правительство Белгородской области и принимать решение о его отставке и другие.

Областная Дума также обладает определенным кругом полномочий, к которым можно отнести: право назначения на должность мировых судей и судей Уставного суда по представ­лению Губернатора; принятие решения о недоверии Губернатору Белгородской области, а также лицам, замещающим иные государственные должности Белгородской области, назначение которых на должность согласовывала Белгородская областная Дума; назначение на должность председателя, заместителя председателя, аудиторов Контрольно-счетной палаты Белгородской области и досрочное освобождение от должности председателя и заместителя председателя Контрольно-счетной палаты Белгородской области; назначение выборов и голосования по отзыву Губернатора Белгород­ской области и другие. В этих полномочиях проявляется возможность представительного органа влиять на Губернатора и исполнительную власть в целом, а также частично на судебные органы.

Областное Правительство осуществляет свою деятельность под руководством Губернатора области. Это связано с тем, что именно он его возглавляет, председательствует на его заседаниях и подписывает его акты (ч. 2 ст. 36 Устава Белгородской области [8]). Само же Правительство не имеет способов воздействия на законо­дательный (представительный) орган, т. к. все они сосредоточены в руках Губернатора.

Таким образом, с позиций, существующих в юридической науке форм государственного правления, схему государственной власти, которая сложилась в Белгородской области, можно отнести к президентской, характеризуемой, прежде всего, соединением полномочий главы региона и главы исполнительной власти. Губернатор формирует правительство и он же отправляет его в отставку, а региональный парламент не может контролировать правительство путем выражения ему вотума недоверия, не может сместить руководителей департаментов, даже если они допустили нарушение закона, т. к. руководители департаментов несут ответ­ственности перед Губернатором за свою политику и деятельность.

Соответствуя следующему признаку президентской республики, выделяемому в конституционной теории, и Губернатор, и законода­тельный (представительный) орган непосредственно избираются народом, но с одинаковым сроком полномочий. Кроме того, Областная Дума фактически не может сместить высшее должностное лицо. Региональное законодательное собрание лишь имеет право выразить недоверие Губернатору, из чего не вытекает немедленная отставка главы региона (пп. «б» п. 1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10]). Депутаты вправе только сообщить об этом факте Президенту РФ, который может пойти им навстречу, а может всего лишь принять информацию к сведению.

Немаловажной составляющей системы сдержек и противовесов в регионе является право отлагательного вето Губернатора. В соответствии с п. 4 ст. 31 Устава: «в случае отклонения закона Белгородской области Губернатором Белгородской области закон подлежит повторному рассмотрению Белгородской областной Думой. Белгородская областная Дума может одобрить указанный закон в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. В этом случае закон Белгородской области подлежит в течение 14 дней подписанию и опубликованию Губернатором Белгородской области» [8].

Проанализировав реализацию принципа разделения властей в Белгородской области, авторы отмечают, что для совершенствования ее эффективности и результативности на уровне субъекта, необходимы следующие изменения.

Во-первых, учитывая опыт зарубежных федеративных государств, форма государственного правления в субъектах РФ, подобно общероссийской, должна носить смешанный, президентско-парламентарный характер и осуществляться по государственной схеме, характеризующей взаимоотношения высших федеральных органов государственной власти. Для чего необходимо разделить институты высшего должностного лица и высшего исполнительного органа области, с наделением последнего правительственными полномочиями, такими, например, как право законодательной и бюджетной инициативы. Региональное правительство должно возглавляться собственным руководителем, назначаемым главой субъекта Федерации с согласия местного регионального парламента. Вопросы выражения недоверия правительству, как и роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, должны быть увязаны с разделением властей, который признается принципом деятельности органов государственной власти субъекта РФ (п.п. «д» п. 1 ст. 1 ФКЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), конструироваться в качестве взаимных сдержек и противовесов, обеспечивающих реальное равновесие ветвей власти [6, с. 18].

Реализуемыми на практике и способствующими рационализации системы государственной власти в Белгородской области являются 1) предусмотренное в Уставе участие областного парламента в формировании правительства (частично); 2) законодательно закрепленное выражение недоверия высшему должностному лицу с последующим отрешением его от должности Президентом РФ, которое компенсируется правом Губернатора на роспуск парламента; 3) сдерживающим компонентом системы разделения властей высту­пает подписание и обнародование законов высшим должностным лицом и сопутствующее этому право вето, которое региональный парламент может отклонить квалифицированным большинство голосов.

Во-вторых, одним из самых значительных недостатков при реализации принципа разделения властей в области, является отсутствие Уставного суда. Среди органов судебной власти в системе сдержек и противовесов реально участвуют только конституционные (уставные) суды, а учитывая, что Уставной суд в Белгородской области не сформирован, то и принцип разделения властей не реализуется в полной мере.

В-третьих, предлагается законодательно, как и на уровне федерации, установить различные сроки осуществления полномочий государственных органов субъекта. Для исключения одновременного обновления состава государственных органов разных ветвей власти, что обеспечит большую самостоятельностью по отношению друг к другу.

Являясь конституционным императивом формирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, принцип разделения властей в Белгородской области в настоящее время реализуется не в полной мере и необходимы определенные изменения и преобразования для эффективного функционирования одного из основных конституционных принципов организации власти в регионе.

Список литературы:

1. Гелиева И.Н. Форма государственного правления в России: конституционно-правовой анализ: дис. канд. юрид. наук / И.Н. Гелиева. — Краснодар, 2008. — 171 с.
2. Дорошенко Е.С. Принцип разделения властей и его реализация в субъектах Российской Федерации: автореферат дис. канд. юрид. наук / Е.С. Дорошенко. — М., 2010. — 20 с. [Электронный ресурс] — Режим доступа URL: –http://www.engec.ru/sites/default/files/avtoref/ avtoreferat_doroshenko.pdf.
3. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, США, Япония, Бразилия: учеб. пособие / [сост. сб. пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков] — 7-е изд. — М., 2010. — 656 с.
4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н. проф. Б.А. Страшун. — 4-е изд. обновл. и дораб. — М.: Норма, 2007. — 896 с.
5. Конституционное право зарубежных стран: учебник / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2010. — 1088 с.
6. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. — 2009, 21 января — [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: /http://www.ooo-zao.ru/constitution.
7. Постановление Конституционного Суда от 8 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положении Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 4. — Ст. 409.
8. Устав Белгородской области (Принят Белгородской областной Думой 24 декабря 2003 года (в ред. законов Белгородской области от 07.12.2004 № 149, от 18.11.2005 № 1, от 22.03.2007 № 101, от 28.03.2008 № 191, от 21.07.2008 № 217, от 25.11.2008 № 238, от 15.03.2010 № 324, № 325, от 11.05.2010 № 343, от 12.07.2011 № 55, от 06.03.2012 № 94, от 14.06.2012 №109) [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.belduma.ru/legal/ustav/.
9. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 08 июня 2012 г.) //Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 1. — Ст. 1. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru.
10. Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. 25.12. 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. Ст. 5005. — [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru.