К  ВОПРОСУ  ОБ  АКТАХ,  РЕГУЛИРУЮЩИХ  АДМИНИСТРАТИВНЫЕ  ПРАВООТНОШЕНИЯ  В  СТРАНАХ  СНГ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  РГГУ,  зав.  кафедрой  частного  права  Филиала  РГГУ  в  г.  Великий  Новгород,  РФ,  г.  Великий  Новгород

E-mail:  andreeva56@mail.ru

Богданов  Анатолий  Геннадьевич

адвокат  коллегии  адвокатов  «Защитник»  Великого  Новгорода,  РФ,  г.  Великий  Новгород

E-mail:  anatoliybogdanov@mail.ru

TO  THE  QUESTION  ON  THE  GOVERNING  ADMINISTRATIVE  RELATIONS  IN  CIS  COUNTRIES

Lybove  Andreeva

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor,  head  of  the  Department  of  private  law  Branch  of  Russian  state  humanitarian  University  in  Velikiy  Novgorod,  Russia,  Veliky  Novgorod

Anatoly  Bogdanov

lawyer  of  Zashchitnik  Bar  of  Veliky  Novgorod,  Russia,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  вопросам  регулированию  административных  правоотношений  в  странах  СНГ  в  судебной  и  внесудебной  формах  организации  административного  процесса.  Авторы  рассматривают  проблемы  реформирования  системы  административных  актов  в  реестре  правовых  актов  стран  СНГ. 

ABSTRACT

The  article  is  sanctified  to  the  questions  to  adjusting  of  administrative  legal  relationships  in  countries  the  CIS  in  judicial  and  extra-judicial  forms  of  organization  of  administrative  process.  Authors  examine  the  problems  of  reformation  of  the  system  of  administrative  acts  in  the  register  of  legal  acts  of  countries  the  CIS.

Ключевые  слова:  административное  право;  административный  процесс;  законодательство;  нормативный  акт;  реестр;  система.

Keywords:  administrative  law;  administrative  process;  legislation;  legal  act;  registry;  system.

Реформирование  судебной  системы  в  России  потребовали  анализа  аналогичных  систем  стран  СНГ.  Верховный  Суд  Российской  Федерации  в  порядке  законодательной  инициативы  внес  в  Государственную  Думу  РФ  проект  №  381232-4  Кодекса  административного  судопроизводства  Российской  Федерации  [6],  тем  самым  законодатель  получил  возможность  определить  административное  судопроизводство  в  федеральном  законодательстве,  исключив  административный  процесс  из  Кодекса  Российской  Федерации  об  административных  правонарушениях  (КоАП  РФ)  [4].  Вместе  с  тем,  создав  отдельный  кодифицированный  акт,  законодатель  решил  проблемы  организации  административного  процесса  только  в  судебном  порядке,  тем  не  менее,  страны  СНГ  выделяют  иные  административные  процедуры,  исполнение  которых  происходит  во  внесудебном  порядке.  Таким  образом,  нашел  подтверждение  факт  признания  правового  регулирования  порядка  осуществления  деятельности  органов,  уполномоченных  применять  меры  административной  ответственности,  так  и  важность  самой  процессуальной  деятельности  в  административном  праве.  Вместе  с  тем,  процесс  реформирования  судебной  системы  в  Российской  Федерации  потребовал  немедленных  изменений  в  административном  процессе,  в  связи  с  чем,  в  настоящее  время  административный  процесс  регулируется  КоАП  РФ  и  Арбитражно-процессуальным  Кодексом  РФ  (АПК  РФ)  [2].  Это  обстоятельство  в  определенной  степени  затрудняет  разрешение  административных  споров  в  судебном  порядке  и  внесудебном  порядке.

Страны  СНГ,  в  первую  очередь,  разработали  административное  кодифицированное  законодательство,  регулирующее  административный  процесс,  как  в  судебном  порядке,  так  и  внесудебном.  Например,  Процессуально-исполнительный  Кодекс  Республики  Беларусь  об  административных  правонарушениях  (ПИК  РБ)  [7],  Хозяйственный  процессуальный  Кодекс  Республики  Беларусь  (ХПК  РБ)  [8],  а  также  проекты  Административного  процессуального  кодекса  Республики  Казахстан  (Проект  АПК  РК)  [1]  и  Кодекса  административного  судопроизводства  Российской  Федерации  (Проект  КАС  РФ)  [6]  способствуют  формулировке  и  разрешению  основных  проблем  административного  процесса.  Безусловно,  на  основании  анализа  структуры  административно-процессуальных  кодексов  и  проектов,  возможно  определение  основных  тенденций  и  целей  создания  кодифицированного  нормативного  акта,  в  том  числе,  согласно  действующего  ПИК  РБ[7],  задачей  административного  судопроизводства  является  защита  прав,  свобод  и  интересов  физических  лиц,  прав  и  интересов  юридических  лиц  в  сфере  публично-правовых  отношений  от  нарушений  со  стороны  органов  государственной  власти,  органов  местного  самоуправления,  их  должностных  и  служебных  лиц,  других  субъектов  при  осуществлении  ими  властных  управленческих  функций  на  основе  законодательства,  в  том  числе  следует  подчеркнуть,  что  ПИК  РБ  включает  в  себя  часть,  регулирующую  исполнительное  производство.  В  соответствии  с  ПИК  РБ  [7]  в  административные  суды  могут  быть  обжалованы  любые  решения,  действия  или  бездеятельность  субъектов  властных  полномочий,  кроме  случаев,  когда  относительно  таких  решений,  действий  или  бездеятельности  Конституцией  или  законами  Беларуси  установлен  другой  порядок  судебного  производства,  а  также  по  делам  об  обжаловании  решений,  действий  или  бездеятельности  субъектов  властных  полномочий  административные  суды  проверяют  наличие,  принятых  (совершенных)  действий  (бездействия)  субъектов  властных  полномочий  (ПИК  РБ  [7]).  Вместе  с  тем,  правовая  ситуация  в  Республике  Беларусь  регулируется  и  другими  способами,  которые  предусматриваются  ХПК  РБ  [8]  в  статье  8  о  способах  судебной  защиты.  Хозяйственный  суд  в  пределах  своей  компетенции  и  подсудности  осуществляет  защиту  прав  и  законных  интересов  участников  гражданских,  административных  и  иных  правоотношений  способами,  предусмотренными  Конституцией  Республики  Беларусь,  Хозяйственно-процессуальным  Кодексом,  Гражданским  кодексом  Республики  Беларусь  и  иными  законодательными  актами  [8].

Законодатели  в  проектах  кодексов  (АПК  РК  [1]  и  КАС  РФ  [6])  ставят  различные  задачи,  в  частности  Проект  КАС  РФ  [6]  в  статье  3  закрепляет  задачи  административного  производства  «Задачами  административного  судопроизводства  являются  правильное  и  своевременное  рассмотрение  и  разрешение  административных  дел  в  соответствии  с  Конституцией  Российской  Федерации,  федеральными  конституционными  и  федеральными  законами,  а  в  случаях,  предусмотренных  Конституцией  Российской  Федерации,  Кодексом  и  законами  субъектов  Российской  Федерации,  в  целях  защиты  прав,  свобод  и  охраняемых  законом  интересов  заявителей,  а  также  общественных  и  государственных  интересов  от  неправомерных  решений  и  действий  (бездействия)  административных  ответчиков»  [6].

Законодатель  в  Проекте  АПК  РК  [1]  указывает  задачи  для  понятия  «административного  производства»,  тем  самым  расширительно  толкуя  процесс  как  внесудебного,  так  и  судебного  порядка.  Статья  8  проекта  АПК  РК  [1]  указывает:  «Задачами  административного  производства  являются  защита  нарушенных  или  оспариваемых  прав,  свобод  и  охраняемых  законом  интересов  человека  и  гражданина,  законных  интересов  юридических  лиц,  укрепление  законности  и  правопорядка,  предупреждение  правонарушений,  а  также  своевременное,  всестороннее,  полное  и  объективное  выяснение  обстоятельств  каждого  дела,  разрешение  его  в  соответствии  с  Кодексом,  обеспечение  исполнения  вынесенного  решения.»

Вместе  с  тем,  приведенные  выше  примеры  кодексов  и  проектов,  отличаются  от  иных  правовых  актов  органов  исполнительной  власти,  устанавливающих  внесудебный  порядок  административного  процесса.  В  системах  законодательства  стран  СНГ  значительное  место  отведено  актам  федеральных  органов  исполнительной  власти,  устанавливающих  процедуры  применения  административного  материального  права  и  порядок  внесудебного  рассмотрения  административных  отношений.  Таким  образом,  масса  нормативных  правовых  актов  вне  судебного  процесса,  регулирует  правоотношения,  складывающиеся  в  административном  праве  (утверждает  порядки,  регламенты,  положения  отдельных  должностных  лиц  и  компетенции  отдельных  органов  исполнительной  власти).  В  Российской  Федерации  предусмотрен  порядок  регистрации  нормативных  правовых  актов  федеральных  органов  исполнительной  власти,  в  том  числе  и  регулирующих  административные  правоотношения,  в  Министерстве  юстиции  РФ.  Однако,  отсутствует  систематизация  этих  актов  по  отраслевому  принципу.  Регистрация  в  Министерстве  юстиции  служит  административным  барьером  нормативным  актам  министерств  и  ведомств,  имеющих  правовые  дефекты  юридической  техники  либо  признаки  коррупциогенности,  но  не  отграничивает  административные  акты,  указывающие  на  внесудебный  порядок  разрешения  административных  споров  либо  правонарушений.  Любой  федеральный  орган  исполнительной  власти  правомочен  создавать  правовые  акты  и  регулировать  внесудебный  порядок  рассмотрения  административных  правоотношений  в  собственных  регламентах,  положениях,  порядке,  вне  судебного  порядка,  создавая  собственный  порядок.  Попытки  объединить  отдельные  внесудебные  административные  процедуры  в  многофункциональных  муниципальных  центрах,  работающих  по  принципу  оказания  услуг,  не  получили  дальнейшего  развития,  так  как  каждое  ведомство,  разрабатывая  собственные  регламенты,  руководствовалось  определенной  целесообразностью,  либо  отдельной  отраслью  хозяйствования.  Единственным  объединяющим  элементом  административных  регламентов  явился  срок  рассмотрения  обращений  либо  заявлений,  причем  обращение  в  судебные  инстанции  в  порядке  спора  по  решениям  государственных  органов  исполнительной  власти,  затруднен,  так  как  сам  многофункциональный  центр  имеет  статус  муниципального,  а  как  известно,  оспаривание  решений  органов  местного  самоуправления  имеет  особенности.  Представляется  оправданным  подготовка  закона  либо  иного  нормативного  правового  акта,  определяющего  отношения  вне  судопроизводства,  либо  включение  несудебных  способов  урегулирования  отношений  в  кодифицированные  акты.  Подобные  предложения  реализованы  в  национальном  законодательстве,  например,  Закон  Республики  Казахстан  от  27  ноября  2000  года  №  107  «Об  административных  процедурах»[3],  действующий  нормативный  акт,  обеспечивающий  внесудебные  процедуры  в  административном  процессе.

Практически  все  законодатели,  разрабатывающие  административное  законодательство  предлагают  разновидности  административных  производств,  например,  судебное  обжалование  административных  актов;  производство  по  делам  об  обжаловании  решений  и  действий,  вытекающих  из  налоговых  правоотношений  с  участием  физических  лиц  и  организаций;  производство  по  делам  об  оспаривании  решений,  связанных  с  государственной  регистрацией  или  отказом  в  государственной  регистрации  общественных  или  религиозных  объединений,  а  также  решений  о  ликвидации,  запрете,  приостановлении  или  ином  ограничении  их  деятельности;  административно-договорное  производство  и  т.  д. 

  В  производстве  по  делам  об  административных  правонарушениях  участвуют  ряд  органов  и  лиц,  выполняющих  различные  процессуальные  функции.  Они  объединяются  общим  термином  «субъекты  производства».  Наряду  с  субъектами,  непосредственно  осуществляющими  его,  в  производстве  участвуют  и  иные  субъекты,  характеристику  которых  дает  законодатель,  выделивший  их  в  КоАП  РФ  в  гл.  21  «Лица,  участвующие  в  производстве  по  делу  об  административном  правонарушении»  [4].

В  связи  с  этим  представляется  правильным  определить,  что  характерная  для  отдельных  административно-процес­суальных  производств  подчиненность  понятия  «участник  производства»  по  отношению  к  понятию  «субъект  производства»  верна  и  для  всего  административного  процесса  в  целом. 

Требуют  регулирования  правила,  которые  могут  в  отдельных  случаях  не  применяться  по  причине  отсутствия  в  соответствующем  нормативном  акте  прямого  предписания.  Особого  внимания  заслуживает  вопрос  о  взаимозависимости  различных  видов  административных  производств,  в  том  числе  на  уровне  стран  СНГ. 

Сложность  и  глубокая  структурированность  содержания  государственного  управления,  управленческих  процедур,  процесса  управления  и  сложившихся  в  системе  публичного  администрирования  традиций  и  правовых  порядков  стран  СНГ  напрямую  обусловливают  и  сложность  в  определении  содержания,  системы  и  структуры  административного  процесса,  административно-процессуальной  деятельности  и  административно-процессуального  права.  Административные  процедуры  имеют  важнейшее  юридическое  значение  в  практике  межгосударственно-правового  строительства  и  публичного  управления.  Появляющиеся  в  законодательстве  правовые  процедуры,  в  том  числе  административно-правовые,  целесообразно  оценивать  с  позиций  юридической  значимости,  практической  полезности,  принципиальной  отраслевой  правовой  принадлежности.

Пристального  внимания  заслуживает  опыт  законодательной  деятельности  государств-участников  СНГ  в  области  регламентации  института  административных  процедур.  Концепция  Единого  реестра  правовых  актов  и  других  документов  Содружества  Независимых  Государств,  утвержденной  Решением  Совета  глав  правительств  Содружества  от  18  октября  1996  года  [9],  а  также  эффективного  выполнения  многосторонних  международных  договоров  между  государствами-участниками  Содружества  и  обусловлена  необходимостью  создания  единой  системы  учета  правовых  актов  и  других  документов  Содружества  Независимых  Государств,  а  также  создания  соответствующего  электронного  банка  данных.  Разработка  Концепции  обусловлена  необходимостью  создания  интегрированной  системы  формирования,  накопления,  систематизации  и  предоставления  в  пользование  правовой  информации  в  рамках  государств-участников  СНГ,  единой  системы  учета  правовых  актов  и  других  документов  СНГ,  а  также  создания  и  ведения  соответствующего  электронного  банка  данных  административных  актов.  Учет  и  регистрация  правовых  актов  и  других  документов  СНГ  осуществляется  на  основе  их  сбора,  систематизации,  обработки,  поддержания  в  актуальном  состоянии,  накопления,  хранения,  поиска,  распространения  и  обеспечения  доступности  правовой  информации,  имеющейся  в  Едином  реестре.

Таким  образом,  законодатели  стран  СНГ,  совершенствуя  системы  административного  процесса  на  национальном  уровне,  принимают  меры  для  систематизации  нормативных  правовых  актов,  обеспечивающих  судебный  порядок  и  внесудебные  административные  процедуры  на  международном  уровне.

Список  литературы: 

1. Административный  процессуальный  кодекс  Республики  Казахстан  (проект)  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.minjust.kz/ru/node/12106  (дата  обращения  20.09.14).
2. Арбитражно-процессуальный  Кодекс  РФ//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/apkrf/  (дата  обращения  20.09.14).
3. Закон  Республики  Казахстан  от  27  ноября  2000  года  №  107  «Об  административных  процедурах»  //  [Электронный  ресурс]  –  Режим  доступа:  URL:  ИС  Параграф  WWW  http://online.zakon.kz  (дата  обращения  20.09.14).
4. Кодекс  Российской  Федерации  об  административных  правонарушениях  от  30  декабря  2001  г.  №  195-ФЗ  —  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (дата  обращения  20.09.14).
5. Концепция  Единого  реестра  правовых  актов  и  других  документов  Содружества  Независимых  Государств,  утвержденной  Решением  Совета  глав  правительств  Содружества  от  18  октября  1996  года/  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (дата  обращения  20.09.14).
6. Проект  Кодекса  административного  судопроизводства  Российской  Федерации  №  381232-4  от  10.03.2012  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.aasp.ru/info/articles/12/1112.html  (дата  обращения  20.09.14).
7. Процессуально-исполнительный  кодекс  Республики  Беларусь  об  административных  правонарушениях  от  20  декабря  2006  г.  №  197-3  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.tammby.narod.ru/belarus_kodex/PIKoAP.htm  (дата  обращения  20.09.14).
8. Хозяйственный  процессуальный  кодекс  Республики  Беларусь//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.tammby.narod.ru/belarus_kodex/PIKoAP.htm  (дата  обращения  20.09.14).