К ВОПРОСУ ОБ УСЛУГАХ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы об услугах в социальной сфере. Основой реализации государственной социальной политики считается субъект федерации, так как особенности его развития должны учитываться при разработке и принятии управленческих решений в социальной сфере. Авторы полагают, что отсутствие изменений в федеральном законодательстве о социальном обслуживании граждан, а также механизм распространения эксперимента на всю территорию России, не обеспечивает нормативного правового регулирования в целом, а получение права на эксперимент всеми субъектами по регулированию социальных отношений, способствует неравенству граждан в социальном обеспечении.

Ключевые слова: услуга, социальная сфера, государственный (муниципальный) социальный заказ, законодательство, нормы права.

Социальная сфера включает в себя отрасли, обеспечивающие решение социальных проблем населения. Правовое поле социальной сферы сосредоточено вокруг направлений, в том числе уровня и качества социальной жизни (распределение социальной помощи, безработица, миграционная политика, занятость и т. д.).

Основой реализации государственной социальной политики представляется территориальное образование (субъект федерации), так как особенности его развития должны учитываться при разработке и принятии управленческих решений в социальной сфере. Цель функционирования социальной сферы – социальное развитие региона, направленное на изменение благосостояния, структуры потребностей и форм жизнедеятельности населения в меняющейся социальной среде. Представление социальной сферы региона в виде системы позволяет рассмотреть ее в виде системы взаимосвязей основных отраслей социальной сферы, а основным субъектом управления социальной сферы региона выступает государство в лице региональных органов власти. На функционирование социальной сферы региона как системы влияют различные факторы.

Составляющие системы развития социальной сферы региона не взаимозаменяемы, равнозначны и определяют в целом две стороны развития – это компоненты, с одной стороны, характеризующие уровень и доступ к базовым благам и услугам, с другой, определение приоритетности этих компонентов во многом зависит от концепции социального развития региона.

К основным задачам управления социальной сферой относятся следующие: разработка программ общественной занятости и развитие сети общественных работ; распределение социальной помощи малоимущим и инвалидам; оказание медицинских услуг населению через механизм социального страхования и создание сети муниципальных медицинских учреждений (стационаров, поликлиник, больниц и профилакториев) и т.д. «Ключом к проведению социальной политики является разработка механизма, позволяющего осуществлять социальное управление не только через предоставление дотаций нуждающимся, но и через выработку организационных условий для повышения населением уровня качества жизни [3].

Развитие социальной сферы является одним из направлений внутренней политики государства, обеспечения благополучия. В статье 7 Конституции РФ указано: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [1]. Признаками социального государства являются не только декларируемые права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, охрану здоровья, образование и т. д., сколько их реализация, реальная доступность социальных благ абсолютному большинству населения.

Совершенствование системы социальной защиты граждан включает разработку и реализацию государственных программ борьбы с бедностью, комплексной защиты населения, в первую очередь слабо защищенных категорий, от социальных рисков, реформирование системы социального страхования, в том числе пенсионного.

Наряду с теорией в определении социального развития сыграла концепция базовых нужд, в которой предусматривается обязательное удовлетворение базовых минимальных потребностей и улучшение общественных услуг. К базовым нуждам отнесено достаточно ограниченное их число: из индивидуальных нужд – минимальные потребности в пище, одежде, жилище и его оборудовании; из общественных услуг – обеспечение питьевой водой, санитарной очистки мест проживания, услугами общественного транспорта, здравоохранения и образования.

Согласно статье 20 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [2], выделяют следующие виды социальных услуг: социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые,  социально-правовые, услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов и срочные социальные услуги.

Например, социально-правовые услуги предоставляются во всех формах социального обслуживания и включают: оказание помощи в оформлении и восстановлении утраченных документов получателей социальных услуг, оказание помощи в получении юридических услуг (в том числе бесплатно), оказание помощи в защите прав и законных интересов получателей социальных услуг. В частности, срочные социальные услуги включают: обеспечение бесплатным горячим питанием или наборами продуктов, обеспечение одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости, содействие: в получении временного жилого помещения, в получении юридической помощи в целях защиты прав и законных интересов получателей социальных услуг, в получении экстренной психологической помощи с привлечением к этой работе психологов и священнослужителей, а также иных срочных социальных услуг. Предоставление срочных социальных услуг осуществляется в сроки, обусловленные нуждаемостью получателя социальных услуг, без составления индивидуальной программы и без заключения договора о предоставлении социальных услуг, бесплатно. В частности, социально-бытовые услуги при обслуживании на дому могут включать покупку и доставку продуктов питания, помощь в приготовлении пищи, кормление, сдачу вещей в стирку, уборку жилого помещения, гигиенические услуги и другое. Основанием для предоставления срочных социальных услуг является заявление, поданное гражданином или его законным представителем поставщику социальных услуг. Перечень срочных социальных услуг, как и других социальных услуг, устанавливается исполнителю по предоставлению срочных социальных услуг субъектом федерации, соответственно список разнится по субъектам федерации и зависит от комплекса обстоятельств, в том числе экономического потенциала региона, численности населения, миграции, а также финансовой обеспеченности.

В частности среди срочных социальных услуг в форме социального обслуживания на дому определены: содействие в обеспечение или обеспечение бесплатным горячим питанием или наборами продуктов, содействие в обеспечение или обеспечение одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости, содействие в получение временного жилого помещения, содействие в получении юридической помощи в целях защиты прав и законных интересов получателей социальных услуг, содействие в получение экстренной психологической помощи с привлечением к этой работе психологов, содействие в проведении санитарной обработки против педикулеза и чесотки, предоставление предметов личной гигиены, содействие в получении медицинской помощи в неотложной или экстренной форме (в том числе вызов скорой медицинской помощи), содействие в оформлении и восстановлении документов получателей социальных услуг, содействие в транспортировке для получения социальных услуг, консультирование по вопросам получения социальных услуг, оказание услуг индивидуально обслуживания и гигиенического характера, оказание экстренной социально-психологической помощи, оказание экстренной социально-педагогической помощи и другие.

Правительством РФ установлен типовой перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления[4] в количестве более 130 видов услуг, том числе услуги в виде назначения выплат ежемесячных и единовременных, в том числе пособий, предоставления субсидий, льготного проезда на транспорте, выдача удостоверений отдельным категориям социально незащищенных категорий граждан, присвоение званий, выдача заключений, актов, социальная адаптация, содействие безработным и самозанятости, психологическая поддержка, уведомление о регистрации, ведение реестра, участие в комиссиях, лицензирование деятельности, выдача разрешений, выписки из единых государственных реестров, выдача разрешений, согласование документации, передача в собственность, принятие на учеты граждан, установление сервитутов, выдача документов, направление уведомлений и другие. Многие услуги из указанного перечня не требуют взаимодействия работника, оказывающего услугу, и ее получателя и производятся дистанционно.

В соответствии с приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 декабря 2022 года № 781 «О реализации в отдельных субъектах Российской Федерации в 2023 году Типовой модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе»[5], распоряжением Правительства Новгородской области от 26.12.2022 № 574-рг «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, в соответствии с целями и задачами, предусмотренными Типовой моделью системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, на территории Новгородской области в 2023 году»[6], создана система долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами.

Например, внедрение системы долговременного ухода за пожилыми в Новгородской области было начато в 2018 году, причем область была включена в число 5 пилотных регионов. Однако, чтобы развивать данную услугу, потребовалось увеличить финансирование из федерального бюджета в десять раз. Возникла новая категория работников - помощники по уходу. Однако, в основном, данная услуга зависит от условий финансирования субъекта федерации, что ставит под сомнение продолжение проекта по уходу за пожилыми людьми. В частности, потенциал трудоустройства, в основном женщин старше 50 лет, возвращения к основной деятельности тех, кто вынужден ухаживать за близкими, а также возможности проживания граждан в привычной среде без отправки в дома престарелых, ставятся под сомнение. Обеспеченность проживания в домах престарелых в регионе остается низкой. Вместе с тем, трудовые отношения помощников по уходу не отвечают требованиям трудового законодательства и по своей сущности представляют собой социальные услуги гражданско-правового характера.

В настоящее время законодатель активно предлагает внести изменения в законодательство о социальной сфере. Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере"[7] был разработан во исполнение плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2023 год, в целях гармонизации правового регулирования в сфере  оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.

Вместе с тем, следует отметить, что понятие государственная (муниципальная) услуга определено статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации[8]. В целях гармонизации изменений, внесенных в Федеральный закон от 13 июля 2020 г. № 273-ФЗ, и положений бюджетного законодательства Российской Федерации указанным законопроектом уточняется понятие государственная (муниципальная) услуга в социальной сфере, используемое для целей Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере"[9].  

Для обеспечения использования федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - ЕПГУ) при организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с социальным сертификатом на получение таких услуг законопроектом предусматриваются положения, устанавливающие право потребителя услуг использовать ЕПГУ при выборе исполнителя государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, а также при обращении в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении, неоказании или ненадлежащем оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере исполнителем услуг.

Для обеспечения последовательного и планомерного внедрения положений Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ с 1 января 2025 г. на территории Российской Федерации законопроектом предусматриваются положения, в соответствии с которыми актами, регулирующими порядки формирования государственных (муниципальных) социальных заказов на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, определяются перечни государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, в отношении которых формируется государственный (муниципальный) социальный заказ. При этом информация о таких перечнях размещается на едином портале бюджетной системы Российской Федерации

в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ предусмотрены два способа конкурентного отбора исполнителей услуг: отбор обозначенным в социальном сертификате потребителем государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере либо его законным представителем исполнителя  услуг из реестра исполнителей услуг по социальному сертификату и конкурс на заключение соглашения об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.[9]

Перечень государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, по которым исполнителей планируется определять путем отбора исполнителей услуг, определяется решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) об организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, указанными в части 3 статьи 28 Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ (пункты 3 и 4 общих требований к принятию решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации об организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, утвержденных Правительством Российской Федерации.[9]

Однако законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность использования иных способов отбора исполнителей услуг, например, согласно Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"[2] предусмотрено, что финансовое обеспечение предоставления социальных услуг негосударственными организациями может осуществляться путем предоставления субсидий либо проведения закупок социальных услуг

в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Указанные нормы создают правовую неопределенность в части возможности применения способов отбора, не предусмотренных Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ, в отношении услуг по которым решение об использовании социального сертификата или конкурса не принято. Законопроектом[7] предлагается в период апробации (до 1 января 2025 г.) предусмотреть возможность использования способов отбора исполнителей услуг, не предусмотренных Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ, а также обеспечить публикацию данных о государственных гарантиях реализации прав граждан на получение государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, в отношении которых не применяются способы отбора исполнителей услуг, что также указывает на неопределенность отношений в сфере социальных услуг.

Правоприменение Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ по всем установленным направлениям деятельности являлось обязательным требованием к органам власти субъектов Российской Федерации, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень, а в ходе апробации в субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях) решение о применении конкурентных способов отбора исполнителей услуг принималось по отдельным направлениям деятельности. Кроме того, в период апробации по отраслям социальной сферы сложились различные подходы к использованию конкурентных способов организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.

В период реализации Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ в течение 2020–2024 гг. высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации утверждались значения показателей эффективности организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с федеральным законодательством, а также планы апробации механизмов организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.

Авторы полагают, что реализация предлагаемых законодателем проектов федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» с 1 января 2025 года на всей территории Российской Федерации будут способствовать разночтениям относительно содержания норм и их применения, т.к. дано право уполномоченным органам государственной власти и местного самоуправления определять самостоятельно содержание норм и их необходимость применения на территории соответствующего публичного правового образования.

Таким образом, каждый субъект публичного права принимает решение об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, вероятно на основании финансовой обеспеченности, а также самостоятельно определяет реестр услуг. Таким образом, имеется ошибка юридической техники – распространение закона не по объекту, а выборочное распространение закона по территории, т.е. распространение эксперимента по всей территории России, тогда как это будет уже не эксперимент, а обязательные к исполнения нормы права. Вышеуказанный федеральный закон и федеральное регулирование, которое должно привести к равенству возможностей всех граждан субъектов федерации на получение услуги, а что касается предоставления прав на оказание муниципальных услуг в социальной сфере, авторы полагают, что это подмена понятия, так как оказываются государственные социальные услуги, а соответственно наступает и государственная ответственность.

Предлагаемые авторами законопроекта дополнения, в частности значения показателей эффективности организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, по которым исполнителей планируется определять по результатам отбора исполнителей услуг, и план их достижения, то есть предполагается сначала определять показатели эффективности, а потом планируется определять отбор исполнителей услуг. При этом термин «план их достижения» в законопроекте требует толкования.  Предлагаемый законодателями законопроект[7] содержит понятия «отдельные государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере и (или) одна или несколько отраслей социальной сферы», «показатели эффективности организации»,  «план их достижения», «и удовлетворяющий требованиям настоящего федерального закона», «объем оказания государственных (муниципальных) услуг»,  «структурированной информации о физических лицах, которым предоставляются права на получение соответствующих государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», не является оправданным и приведет к законодательным сложностям и неоднозначному толкованию.

При приеме на работу помощников по уходу, работодатель вправе заключить с ними как трудовой, так и гражданско-правовой договор. Проблема возникает тогда, когда работодатель и тем более работник не может правильно квалифицировать договор и его составные части.

Тем не менее, нередки ситуации, когда под видом, например, договора об оказании услуг, устанавливаются фактически трудовые отношения. Уход от заключения трудового договора позволяет работодателю минимизировать уплату части страховых взносов. Гражданско-правовые договоры со сторонними лицами заключаются, прежде всего, в связи с отсутствием необходимых специалистов в организации и требуют разъяснения со стороны работодателя и уяснения со стороны работника содержание его правового положения.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 19.06.2024).
2. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156558/  (дата обращения: 19.06.2024).
3. Социальная политика и управление в социальной сфере : учебное пособие / И. П. Лаврентьева, В. В.Кузнецов, В. В. Григорьев.– Ульяновск : УлГТУ, 2009. – 129 с.
4. Распоряжение  Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2019 года N 2113-р// URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_333758/  (дата обращения: 19.06.2024).
5. Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 декабря 2022 года № 781  // URL: https://legalacts.ru/doc/prikaz-mintruda-rossii-ot-15122022-n-781-o-realizatsii/  (дата обращения: 19.06.2024).
6. Распоряжение Правительства Новгородской области от 26.12.2022 № 574-рг // URL: https://mintrud.novreg.ru/upload/medialibrary/625/mb61sjofpavow77kmz31a1q39j4rrap9/ДК%20Распоряжение%20574-рг%20от%2026.12.2022.pdf (дата обращения: 19.06.2024).
7. Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере" (подготовлен Минфином России) // URL: https://base.garant.ru/56946661/  (дата обращения: 19.06.2024).
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 19.06.2024).
9. Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере"// URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_357066/  (дата обращения: 19.06.2024).