СИСТЕМА СУБЪЕКТОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

THE SYSTEM OF TRANSPORT SECURITY ENFORCEMENT BODIES

Roman Baranov

graduate student, Pacific National University

Russia, Khabarovsk

АННОТАЦИЯ

В настоящее время сформирована сложная система субъектов обеспечения транспортной безопасности. В статье проведен критический анализ данной системы, определена роль и значение ее элементов.

ABSTRACT

Currently there is a complex system of transport security enforcement bodies. In this article the author gives a critical analysis of this system, defines role and importance of its elements.

Ключевые слова: транспортная безопасность; обеспечение безопасности; субъекты обеспечения безопасности.

Keywords: transport security, security enforcement; security enforcement bodies.

Федеральный закон «О транспортной безопасности» от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ [13] определяет транспортную безопасность как «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства», а ее обеспечение – как «реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства».

Пункт 1 ст. 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ возлагает обеспечение транспортной безопасности объектов транс­портной инфраструктуры и транспортных средств на их владельцев – субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков, если иное не установлено указанным Федеральным законом и иными федеральными законами [13]. Кроме того, обеспечение транспортной безопасности возлагается на федеральные органы исполнительной власти (в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ). Участвовать в обеспечении транспортной безопасности должны также органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами и прини­маемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ).

Данные нормы закона подвергаются в литературе справедливой критике [1, с. 12]. Широкое определение понятия «обеспечение транспортной безопасности» явно не соответствует узкому кругу субъектов, на которые закон возлагает данную функцию. В связи с этим представляется необходимым различать понятия «обеспечение транспортной безопасности» в широком и узком смысле слова.

В узком смысле слова обеспечение транспортной безопасности представляет собой деятельность, непосредственно направленную:

· на прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз транспортной безопасности;

· их предупреждение и устранение (включая привлечение к ответственности лиц, готовящих и совершающих акты незаконного вмешательства);

· локализацию и нейтрализацию последствий их проявления.

Данная деятельность должна осуществляться как специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, так и владельцами объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Среди правоохранительных органов ведущая роль в борьбе с предупреждением и пресечением актов незаконного вмешательства принадлежит ФСБ России. В соответствии с Федеральным законом «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 № 40-ФЗ [14], в обязанности ФСБ России входит обеспечение в пределах своих полно­мочий безопасности объектов транспорта; выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены к ведению органов ФСБ России (ст. 12). К подследственности данного органа, согласно п. 2 ч. 2 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (далее – УПК РФ) [24], отнесены преступления террористической направленности; преступления, предусмотренные ст. 211 УК РФ «Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава» и некоторые другие.

Важные функции по обеспечению транспортной безопасности возложены на Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) [16] и органы, входящие в систему МВД России.

Согласно Федеральному закону «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ [8] (ст. 12), в обязанности полиции, в частности, входит:

· обеспечение безопасности граждан на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах;

· участие в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов терро­ристических посягательств и мест массового пребывания граждан;

· в соответствии с установленной подследственностью возбужде­ние уголовных дел, производство дознания и выполнение неотложных следственных действий;

· осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений;

· пресечение административных правонарушений и осуществление производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к подведомственности полиции.

На полицию также возложена функция выдачи заключений о возможности допуска лиц к выполнению работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности (Федеральный закон «О транспортной безопасности» [13]).

Многие преступления, которые можно квалифицировать как акты незаконного вмешательства, согласно п. 3 ч. 2 ст. 151 УПК РФ подследственны следователям органов внутренних дел (ст. 267 УК РФ «Приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения», ст. 267.1 УК РФ «Действия, угрожающие безопасной эксплуатации транспортных средств» и ряд других).

Определенные функции в сфере обеспечения транспортной безопасности выполняют также войска национальной гвардии РФ. Согласно ст. 2 Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ [5], в их задачи входит:

· участие в обеспечении общественной безопасности, в борьбе с терроризмом;

· охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях, особо важных и режимных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии, охрана имущества физических и юридических лиц по договорам.

Охрана ряда объектов транспортной инфраструктуры в соответствии с Федеральным законом «О ведомственной охране» от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ [4], Положением о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 743 [15], возложена на подразделения ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации. Соответствующие подразделения данного органа Федеральный закон «О транспортной безопасности» относит к числу «подразделений транспортной безопасности» (наряду с аккредитованными для этой цели в установленном порядке юридическими лицами) (п. 7.1 ст. 1 [13]).

Функции локализации и ликвидации последствий актов незаконного вмешательства в работу транспорта выполняют органы управления, силы и средства МЧС России, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (ст. 4 Федераль­ного закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ [6]).

Субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обеспе­чивают транспортную безопасность на находящихся в их ведении объектах транспорта посредством:

· проведения оценки уязвимости транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры;

· разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств и их реализации;

· передачи сведений в автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах и персонале (экипаже) транспортных средств;

· информирования компетентных органов об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства;

· реализация превентивных мер обеспечения транспортной безопасности (контроль доступа, досмотр грузов и пассажиров, осмотр территорий и помещений с целью выявления потенциальных источников опасности);

· пресечение актов незаконного вмешательства в рамках полномочий подразделений безопасности;

· оказания содействия правоохранительным органам в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, установлении причин и условий, способствующих их совершению.

В широком смысле слова обеспечение транспортной безо­пасности включает в себя также государственное и муниципальное управление в данной сфере, осуществляемое различными органами государственной власти (прежде всего, органами общей компетенции) и местного самоуправления.

Исходя из анализа действующего законодательства в сфере обеспечения безопасности (в том числе, транспортной), можно выделить определенные функции социального управления в сфере транспортной безопасности и органы, их реализующие.

1.  Нормативно-правовое регулирование в сфере транспортной безопасности.

Данная функция реализуется, прежде всего, законодательными органами Российской Федерации. В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, обеспечение общественной безопасности относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [2].

В настоящее время ни один федеральный закон не определяет конкретных полномочий органов государственной власти субъекта РФ и муниципальных органов в сфере транспортной безопасности. Ст. 12 Федерального закона «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ [3] относит к их функциям в области обеспечения безопасности лишь «обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности», что, на взгляд автора, не вполне соответствует конституционным положениям (по крайней мере, применительно к субъектам РФ).

Принятие подзаконных актов по вопросам обеспечения транспортной безопасности является прерогативой Президента РФ, Правительства РФ и Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранс России), на которое возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере [17]. Согласно Федеральному закону «О транспортной безопасности», ряд подзаконных нормативных актов в данной сфере утверждаются Минтрансом России по согласованию с органами ФСБ России и МВД России [13].

2.  Определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с Конституцией РФ, основные направления внешней и внутренней политики в Российской Федерации определяет Президент РФ[2].

В качестве совещательного органа формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реали­зацией осуществляет Совет безопасности РФ (ст. 13 и 14 Федерального закона «О безопасности» [3]).

3.  Международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности.

Вопросы обеспечения транспортной безопасности регулируются целым рядом международных конвенций, участницей которых является Российская Федерация. Они возлагают на договаривающиеся стороны обмен информацией о готовящихся актах незаконного вмешательства, о национальных программах безопасности; оказание необходимой правовой помощи в связи с уголовно-процессуальными действиями; предусматривают иные формы сотрудничества между компетентными органами государств.

Минтранс России в установленном порядке организует проведение переговоров и заключение международных договоров в сфере транспортной безопасности.

4.  Создание органов исполнительной власти, исполнительных органов муниципальных образований и их подразделений, отвечающих за обеспечение транспортной безопасности, наделение их необходи­мыми полномочиями, координация их деятельности.

Формирование системы федеральных органов исполнительной власти является прерогативой Президента РФ; система исполнительные органов субъектов РФ определяется законодательными органами субъектов РФ.

Принципиально важной функцией является координация деятельности всех уполномоченных органов в области обеспечения безопасности. На федеральном уровне эту функцию выполняют различные органы:

· Президент РФ (в рамках руководства деятельностью право­охранительных органов);

· Совет Безопасности РФ (в части реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности);

· Правительство РФ;

· Национальный антитеррористический комитет (в части противодействия терроризму) [7].

Согласно п. 7 ст. 4 Федерального закона «О транспортной безопасности», порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков при проверке информации об угрозе совершения акта незаконного вмешательства на объекте транспортной инфраструктуры и (или) транспортном средстве устанавливается Правительством РФ [13]. Данный документ до сих пор не принят, что, безусловно, является существенным пробелом правового регулиро­вания в сфере транспортной безопасности.

5.  Оказание государственных услуг субъектам транспортной инфраструктуры и перевозчикам в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Данную функцию в настоящее время реализуют находящиеся в ведении Минтранса России Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) [18]; Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) [22]; Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) [20]; Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) [19].

В частности, данные органы осуществляют (в установленной сфере деятельности):

· аккредитацию юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности;

· аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности;

· категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

· ведение реестра объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

· утверждение результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

· утверждение планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

6.  Информационное обеспечение деятельности в области транспортной безопасности.

В рамках реализации данной функции Минтранс России создает единую государственную информационную систему обеспечения транспортной безопасности.

7.  Ресурсное обеспечение транспортной безопасности (финансовое, кадровое, научно-техническое).

Обеспечение транспортной безопасности требует немалых затрат. Финансирование соответствующих мероприятий должно осуществляться за счет как государственных, так и частных средств.

С 2010 г. по 2013 г. во исполнение указа Президента РФ от 31.03.2010 № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» [12] Правительством РФ была принята и реализована «Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте (2010–2013 годы)» [23]. Общий объем финансирования программы составил 47,6 млрд руб. Эти средства были использованы, в частности, на оснащение инженерно-техническими средствами обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры; создание учебных центров для обучения и подготовки специалистов к работе с досмотровым оборудованием; разработку специализированных примерных программ обучения; создание единой государственной информационной система обеспечения транспортной безопасности; разработку опытных образцов технических средств обеспечения транспортной безопасности, создание Центра сертификации инженерно-технических средств обеспечения транспортной безопасности [11]. Представляется, что подобная практика государственного финанси­рования работ по обеспечению транспортной безопасности должна быть продолжена.

Большое значение имеет разработка государственными органами и контроль за реализацией программ подготовки персонала, занимающегося обеспечением транспортной безопасности.

8.  Государственный контроль в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Важные функции в сфере обеспечения транспортной безопасности возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) [21], в составе которого имеется Управление транспортной безопасности, и территориальные органы Ространснадзора. В частности, они осуществляют контроль и надзор:

· за соответствием объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств обязательным требованиям по обеспечению транспортной безопасности;

· за соблюдением порядка передачи сведений в автоматизи­рованные централизованные базы персональных данных о пассажирах.

Таким образом, в обеспечении транспортной безопасности принимают участие органы государственной власти общей и специ­альной компетенции, органы местного самоуправления, владельцы объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и иные субъекты. Это обусловливает необходимость четкого разграни­чения функций и полномочий данных субъектов, совершенствования механизмов координации их деятельности и взаимодействия друг с другом.

Список литературы:

1. Зырянов С. М., Кузнецов В. И. Транспортная безопасность и система субъектов ее обеспечения // Журнал российского права. – 2012. – № 12 (192). – С. 5-12.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (ред. от 21.03.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 15. – Ст. 1691.
3. О безопасности: федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – № 1. –2010. - Ст. 2.
4. О ведомственной охране: федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 16. – Ст. 1935.
5. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федеральный закон от 3.07.2016 № 226-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2016. – № 27 (ч. I). – Ст. 4159.
6. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 35. – Ст. 3648.
7. О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму: указ Президента РФ от 26.12.2015 № 664 // Собрании законодательства РФ. – 2016. – № 8. – Ст. 897.
8. О полиции: федеральный закон от 7.02.2011 № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 7. – Ст. 900.
9. О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон РФ от 11.04.1997 № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712.
10. О противодействии терроризму: федеральный закон от 6.03.2006 № 35 // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 11. – Ст. 1146.
11. О результатах реализации Комплексной программы обеспечения безопасности на транспорте [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL:  http://government.ru/orders/selection/405/10496 (Дата обращения – 20.09.2017).
12. О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте: указ Президента РФ от 31.03.2010 № 403 // Собрание законодательства РФ. – 2010. – № 14. – Ст. 1637.
13. О транспортной безопасности: федеральный закон от 9.02.2007 № 16-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 7. – Ст. 837.
14. О Федеральной службе безопасности : федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 15. – Ст. 1269.
15. Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 11.10.2001 № 743 // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 46. – Ст. 4355.
16. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 // Собрание законодательства РФ. – 2016. – № 52 (ч. V). – Ст. 7614.
17. Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 395 // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3342.
18. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта: постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 396 // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3343.
19. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта: постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 397 // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3343.
20. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта: постановление Правительства РФ от 23.07.2004 № 371 // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3264.
21. Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности: постановление Правительства РФ от 4.10.2013 № 880 // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 41. – Ст. 5193.
22. Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве: постановление Правительства РФ от 23.07.2004 № 374 // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3264.
23. Распоряжение Правительства РФ от 30.07.2010 № 1285-р // Российская газета. – 2010. – 11 ноября.
24. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 52 (ч. I). – Ст. 4921.