ФИНАНСОВОЕ СОСТОЯНИЕ РЕСУРСОСНАБЖАЮЩИХ ПРЕДПРИЯТИЙ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УЛУЧШЕНИЮ ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА В КОММУНАЛЬНОМ СЕКТОРЕ

Шакиров Тимур Аббясович

преподаватель кафедры «Экономика города и муниципальное управление» НИУ-ВШЭ, г. Москва.

E-mail: timur.s@mail.ru

В России поставка коммунальных ресурсов является сферой деятельности естественных монополий. Задачей государства является не только ограничение монопольной ренты, но и создание такой квазиконкурентой ситуации, при которой ресурсоснабжающие организации (далее — РСО) заинтересованы в снижении своих издержек.

Начиная с 2000-х гг., бизнес активно начал брать под контроль РСО, так как, во-первых, коммунальный комплекс — это отсутствие конкуренции, во-вторых, — гарантированный спрос и, в третьих, — большой потенциал для снижения неэффективных издержек. Государство ожидало, что частный бизнес привнесет в коммунальный сектор квалифицированное управление и инвестиции, что позволит повысить качество ресурсоснабжения, и население, наконец, забудет о холодных квартирах и перебоях в подаче воды или электричества.

Однако последующее развитие событий показало, что этого не произошло. На начало 2012 г., 71 % предприятий в сфере ВиВ, 73 % в сфере теплоснабжения и 44 % в сфере электроснабжения имеют отрицательную рентабельность. При этом как видно из Рисунка 1, количество регионов, где предприятия водо-, тепло- и электроснабжения, которые находятся в частной собственности и в муниципальной и государственной собственности, сработали с положительной рентабельностью и отрицательной, приблизительно одинаково. Это говорит о том, что предприятия частной формы собственности, несмотря на, казалось бы, большую мотивацию получать прибыль от своей деятельности, также терпят убытки.

Рисунок 1. Сравнение рентабельности муниципальных/государственных и частных организаций в коммунальном секторе, 2011 г.

Источник: Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 22 ЖКХ (сводная)

Убыточность предприятий коммунального сектора негативно сказывается на общем состоянии основных фондов коммунального сектора. Удельный вес протяженности водопроводных сетей, нуждающихся в замене на предприятиях муниципальной и государственной собственности за период 2005—2011 гг. увеличился с 32,8 % до 41,1 %. На предприятиях частной формы собственности удельный вес протяженности водопроводных сетей, нуждающихся в замене также увеличился с 32,7 % до 43,1 %. Та же ситуация характерна и для канализационных и тепловых сетей. Соответственно общий тренд ухудшения состояния объектов инфраструктуры характерен для всех предприятий вне зависимости от формы собственности.

В текущих правовых, институциональных и экономических рамках, в которых находятся сектор ВКХ и теплоснабжения, нет разницы, в чьей собственности находятся основные фонды. Предприятия, в том числе и частной формы собственности, имея отрицательный финансовый результат, не могут улучшать состояние объектов коммунальной инфраструктуры.

По данным Министерства регионального развития, для того, чтобы привести инфраструктурные объекты ЖКХ к нормативному состоянию, необходимо порядка 6 трлн. рублей. Ретроспективный анализ, проведенный за 2006—2010 гг., показал, что основным источником финансирования организаций ВКХ, теплоснабжения являются бюджетные источники. В 2006 г. их доля составляла 56 %, в 2010 г. — 40 % .

Вторым по величине источником инвестиций являются собственные средства предприятия, прежде всего, амортизация основных фондов. За рассматриваемый период с 2006 по 2010 г. их доля в среднем составляла 35 %.

Представленные данные говорят о том, что привлеченные заемные средства крайне незначительны, как правило, они привлекаются под гарантии местных бюджетов. Это является свидетельством крайне непривлекательного инвестиционного климата в коммунальном секторе.

Выполненный анализ заключенных договоров государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) в коммунальном секторе (более 60 договоров) показал, что они практически не содержат серьезных инвестиционных обязательств частных операторов [4]. Объяснение этому кроется в непрозрачной и политизированной тарифной политике государства, что делает инвестиционные риски неприемлемо высокими.

Предложения по улучшению инвестиционного климата

Задачей государства является создание таких институциональных, правовых и экономических рамок, которые способствовали бы созданию благоприятного инвестиционного климата в коммунальном секторе. В данной ситуации тарифное регулирование приобретает ключевое значение, так как от методик определения тарифов на товары и услуги РСО зависит наличие у РСО мотиваций инвестировать средства в модернизацию и реконструкцию основных фондов и снижать операционные издержки.

Основной момент, который необходимо учитывать, это то, что тарифное регулирование, обеспечивающее благоприятный инвестиционный климат должно зависеть от организационной модели коммунального сектора.

В случае если речь идет о работе муниципальных и государственных унитарных предприятий, то есть предприятия владеют имуществом на праве хозяйственного ведения или контрольный пакет акций принадлежит органам власти, то невозможно использовать метод тарифного регулирования с обеспечением доходности на инвестированный капитал (RAB). В случае если речь идет о приватизированной собственности и работе частных предприятий невозможно использовать метод «расчетных тарифов», используемый в концессионных соглашениях.

На основании вышесказанного можно сделать вывод, о том, что каждая организационная модель работы коммунальных предприятий должна иметь свой набор методов тарифного регулирования. Это базовое условие, которое необходимо соблюдать при формировании благоприятного инвестиционного климата.

Для улучшения инвестиционного климата и соответственно привлечения частных инвестиций в модернизацию и реконструкцию систем коммунальной инфраструктуры, которая находится в частной собственности, возможно заключение регуляторных договоров между РСО и органом регулирования. Данный механизм существует в Великобритании. В Соединенном Королевстве предприятие осуществляет монопольную деятельность на основании лицензии, где прописаны все требования, включая необходимость достижения целевых показателей и меры ответственности. В случае если предприятие не отвечает требованиям, на него налагаются финансовые санкции вплоть до отзыва лицензии.

Подобная норма предусмотрена в ФЗ «О водоснабжении и водоотведении». Возможно также ее введение для акционированных предприятий в сфере теплоснабжения. В соответствии с регуляторным договором, регулирующие органы должны будут устанавливать тарифы с учетом долгосрочных параметров расчета тарифов, определенных в соглашении, при ограничении тарифов — финансировать разницу за счет бюджета. Тарифы могут устанавливаться, как с использованием метода RAB, так и индексации. Данная мера позволит создать благоприятный инвестиционный климат для предприятий, имеющих основные фонды в частной форме собственности.

В соответствии с Планом по привлечению инвестиций политика государства направлена, прежде всего, на привлечение частных инвестиций, посредством заключения договоров ГЧП. В частности это подтверждается следующими положениями Плана:

• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны утвердить региональные графики передачи не позднее 1 января 2015 г. в концессию или долгосрочную (более 1 года) аренду объектов энергетики и коммунальной сферы;
• в случае банкротства РСО и (или) нарушения ими установленных стандартов надежности, качества и энергетической эффективности предоставляемых услуг, органы исполнительной власти должны провести торги на право управления объектами энергетики и коммунальной сферы, находящимися в хозяйственном ведении ГУП и МУП, в том числе путем их передачи в долгосрочную (более 1 года) аренду или концессию;
• установление условий, при которых допускается приватизация объектов энергетики и (или) коммунальной сферы.

Государственно-частное партнерство позволяет добиться конкуренции операторов за монопольный рынок. При этом при наличии грамотно сформулированных технико-экономических и финансовых критериев муниципалитет имеет возможность выбрать оператора, который проведет модернизацию и реконструкцию систем коммунальной инфраструктуры с наименьшей финансовой нагрузкой для населения.

Как уже говорилось, в настоящее время конкурсные документации на право заключения договоров ГЧП не несут серьезных инвестиционных обязательств для операторов, в первую очередь из-за отсутствия финансовых критериев. Предлагается в конкурсах ГЧП в России использовать финансовый критерий в виде тарифного плана. Соответственно, исходя из инвестиций, которые необходимы для достижения технологических критериев конкурса и строительства/реконструкции объектов коммунальной инфраструк­туры, участники согласно разработанным финансовым моделям прогнозируют тарифы будущих периодов в ценах базового года (номинальный тариф).

Использование данного финансового критерия позволит оператору спрогнозировать выручку будущих периодов, необходимую для достижения заявленных на конкурсе критериев. В свою очередь муниципалитету выбрать участника с наименьшими «финансовыми аппетитами» за достижение данных критериев. Соответственно, используя тарифный план, в полной мере реализовывается в конкурсе ГЧП принцип value for money (цена-качество). Если будет складываться ситуация, при которой в соответствии с положениями действующего законодательства расчетный тариф будет выше, чем установленный тариф, муниципалитет и РСО могут договориться о том, что бюджет компенсирует организации недостающую разницу или об иных действиях сторон договора. Таким образом, РСО, владеющие активами, по договору ГЧП получат гарантии окупаемости инвестиций, что значительно повысить инвестиционный климат.

Еще одним шагом к созданию благоприятного инвестиционного климата в коммунальном секторе вне зависимости от формы организации коммунальных предприятий является отмена установления предельных индексов изменения тарифов на товары и услуги РСО. Индексы — временная мера борьбы с инфляцией, которые носят политический, но не экономический характер. Тарифы должны обеспечивать финансовые потребности РСО для достижения целей и задач, определенных действующим законодательством, договорами аренды, концессии, регуляторными контрактами. Предельные индексы, политизированность их установления, тормозят реновацию систем коммунальной инфраструктуры, внедрение механизмов энергосбережения в коммунальном секторе.

Вместо предельных индексов необходимо, чтобы органы власти субъектов Российской Федерации определяли параметры программы адресной социальной защиты семей с низкими доходами по оплате жилья и коммунальных услуг (программы жилищных субсидий), а также предельное значение критерия доступности коммунальных услуг для населения. На основании этих параметров органы местного самоуправления могли бы определять значения критериев доступности коммунальных услуг для населения. Если бы вследствие изменения тарифов на товары и услуги РСО рассчитываемое значение критерия доступности коммунальных услуг для населения превышало бы предельное значение, то такие тарифы на товары и услуги РСО не должны были быть приняты.

Помимо правильной организации системы тарифного регулирования в зависимости от организационной модели коммунального сектора, отмены предельных индексов, необходима государственная поддержка для того чтобы РСО, могли привлекать длинные и дешевые деньги. Подходы к такого рода государственной поддержки разнятся. Одни видят выход в предоставлении государственных гарантий хотя бы до 50 % от сумм кредитов. Другие считают важной задачей создание за счет бюджетных средств специализированного финансового института развития, который, занимаясь кредитованием инвестиционных проектов в коммунальном секторе, сформировал бы методики оценки и минимизации рисков, унифицировал бы процедуры подготовки и оценки проектов и сделал бы их доступными для всего банковского сообщества. Очевидно, что все эти подходы имеют право на жизнь и нужно работать над каждым из них.

Наконец, заключительным шагом к созданию благоприятного инвестиционного климата в коммунальном секторе является вопрос определения уровня власти, который определяет тарифы на товары и услуги РСО. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся организация в границах поселения (городского округа) тепло- и водоснабжения населения, водоотведения.

Нормы закона № 131-ФЗ верно определили орган местного самоуправления (далее — ОМС), как орган власти, который может найти оптимальное решение по организации тепло-, водоснабжения и предоставления услуг водоотведения потребителям.

Для улучшения инвестиционного климата в коммунальном секторе необходимо наделить ОМС правомочиями по решению вопросов, определенных законом № 131-ФЗ, в том числе по установлению тарифов в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Кроме того возможно передать ОМС право регулирования тарифов на электрическую энергию в том случае, если для выработки электрической энергии используется метод когенерации и вырабатываемое тепло используется для теплоснабжения одного муниципального образования. Только если тепловая энергия, вырабатывается когенерационной установкой, используемой несколькими муниципальными образованиями, тарифы на тепловую энергию и электрическую энергию должен устанавливать субъект РФ.

Список литературы:

1. Министерство экономического развития РФ, «Комплекс мер по привлечению инвестиций в коммунальную инфраструктуру России», 2011 г.
2. Распоряжение Правительства № 1493 «План действий по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций»;
3. Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по формам 22 ЖКХ (сводная), 1-водопровод, 1-канализация, 1-ТЕП;
4. Сиваев С.Б., Прокофьев В.Ю., Шакиров Т.А. Гладков Д.Н. Анализ практики привлечения частных операторов в коммунальный сектор, журнал «ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера», № 1, 2012 г.
5. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»
6. Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»
7. Центральный статистический банк данных Минэкономразвития России.