РАЗВИТИЕ  СИСТЕМЫ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ВЛАСТИ  В  Г.  ТОЛЬЯТТИ  В  1991—1993  Г.:  ХАРАКТЕР,  ОСОБЕННОСТИ,  ИТОГИ

Дябденкова  Юлия  Юрьевна

студент  4  курса  кафедры  «История  и  философия»  Тольяттинский  государственный  университет,  РФ,  г.  Тольятти

E-mail:  vitanimka@mail.ru

Вещева  Ольга  Николаевна

научный  руководитель,  канд.  ист.  наук,  доцент  кафедры  «История  и  философия»  Тольяттинского  государственного  университета,  РФ,  г.  Тольятти

Изменение  системы  власти  в  начале  1990-х  годов  происходило  не  только  на  государственном,  но  и  на  местном  уровне.  Причем  при  возможности  публичного  обсуждения  реформирования  органов  управления,  появилась  возможность  открыто  проявлять  свою  реакцию  на  преобразования  в  политической  системе.  При  комплексном  исследование  основных  политических  событий  в  стране  и  регионе  можно  проследить  закономерности  отражения  реакции  регионов  на  важнейшие  государственные  преобразования  во  власти.  Тогда  как  по  всей  стране  реакция  регионов  на  ликвидацию  советов  сопровождалась  критикой  правительственных  мер,  в  городе  Тольятти  советы  поддержали  демократические  тенденции,  а  тем  самым  ускорили  их  расформирование,  подтолкнув  к  созданию  новых  моделей  управления  на  местах.  Уникальной  особенностью  города  также  стало  многообразие  предложенных  на  заседаниях  советов  форм  местного  управления  и  оппозиционный  характер  относительно  центра  региона  г.  Самары.  В  статье  рассмотрены  особенности  взаимодействия  местных  органов  управления  и  отличительные  черты  становления  новых  представительств  государственной  власти  в  городе  Тольятти.

Проходившие  в  1990  г.  на  волне  демократических  преобразований  выборы  в  местные  Советы  изменили  социальный  состав  депутатского  корпуса.  Но  вновь  созванные  Советы  на  нерегулярных  сессиях  не  могли  сформировать  эффективно  действующую  систему  управления  в  период  нарастающей  кризисной  ситуации.  21  июня  1990  года  на  сессии  21  созыва  было  принято  решение  в  рамках  Советов  создать  собственный  постоянно  действующий  руководящий  орган  —  Президиум,  состоявший  исключительно  из  депутатов,  а  также  избирать  в  Советах  председателей  (их  заместителей),  освобожденных  от  работы  в  исполнительно-распорядительных  органах  [2,  с.  3].  Исполкомы  перестали  быть  внутренними  руководящими  органами  Советов,  сохранив  статус  исполнительно-распорядительных  органов  общей  компетенции  [2,  с.  5—9].  Речи  об  организационном  разделении  представительной  и  исполнительной  власти  пока  не  шло.  В  Советах  и  исполкомах  упор  был  сделан  на  принцип  коллегиальности.  Председатель  Совета  народных  депутатов  И.Г.  Антонов  и  руководитель  исполнительного  комитета  города  Б.М.  Микель  еще  в  1990  году  разделили  зоны  ответственности:  политика,  депутаты,  отношение  с  политическими  партиями,  общее  руководство  и  выбор  приоритетных  задач  предполагало  взять  на  себя  руководство  Совета  народных  депутатов,  на  плечи  руководителей  исполкома  предполагалось  отнести  все  городское  хозяйство  и  вопросы  повседневной  жизни  города,  а  также  построение  отношений  «по  вертикали»  с  областью  и  министерствами  в  Москве.  Предполагалось,  что  исполком  не  будет  заниматься  политикой  и  политическими  играми  [1,  с.  65]. 

Тем  не  менее,  условное  разграничение  сфер  деятельности,  не  убедила  депутатов  городского  Совета  не  вмешательства  в  дела  горисполкома.  1990  год  стал  началом  нарастания  противоречий  действующих  органов  власти.  По  все  стране  шла  активная  критика  коллегиальной  системы.  Необходимо  было  законодательно-правовое  оформление  разграничений  функций  власти.  А  в  городе  Тольятти  при  активно  нарастающем  депутатском  кризисе  и  возрастающей  роли  главы  Исполнительного  комитета  города  не  наблюдалось  активной  конфронтации  между  сторонами.  И  даже  19  августа  1991  года  город  не  стал  принимать  на  заседании  Президиума  поспешных  решений,  отказываясь  от  предложений  Москвы  и  райисполкома  области  [3,  с.  22].  К  20  августу  депутатские  взгляды  разделились  поровну.  В  кабинеты  Микеля  и  Антонова  поступали  противоречивые  телефонограммы,  без  четких  программ.  Никаких  политических  решений  тогда  принято  не  было,  лишь  цель  —  не  допустить  выхода  народа  на  митинги  в  городе  [1,  с.  75].  А  уже  21—22  августа  1991  года  созывалась  внеочередная  сессия  городского  Совета  народных  депутатов.  На  сессии  решением  от  22  августа  1991  года  «О  попытке  государственного  переворота  19—21  августа  и  мерах  по  преодолению  его  последствий  в  городе»  в  пункте  1  подчеркивалась  распорядительная  функция  Президиума  городского  Совета  народных  депутатов,  а  пунктом  5  создавалась  временная  комиссия  по  изучению  важных  вопросов.  Деятельность  горисполкома  в  этом  вопросе  не  затронута,  то  есть  подчеркивалось  полное  размежевание  ответственности  Советов  и  Исполкома.  В  сфере  исполнительно-распорядительной  деятельности  исполкомы  ушли  в  небытие  —  правопреемниками  исполкомов  стали  главы  местных  администраций.  В  системе  местных  Советов  происходило  создание  так  называемых  малых  Советов.  Малые  Советы  задумывались  как  состоящие  из  депутатов  «больших  Советов»  их  постоянно  действующие  органы,  осуществляющие  между  сессиями  «больших  Советов»  их  функции  в  четко  очерченных  пределах.  В  городе  Тольятти  администрация  и  глава  администрации  начали  свою  деятельность  с  12  декабря  1991  года  [4,  с.  3].  На  очередной  сессии  Малого  городского  Совета  народных  депутатов  А.Г.  Антонов  выдвинул  в  качестве  кандидата  главы  администрации  главу  горисполкома  Б.М.  Микеля,  настолько  сильное  доверие  было  между  руководителями  городских  органов  власти.  Поэтому  решением  №  7  от  12.12.1991  года  «О  согласовании  кандидатуры  главы  администрации  города  Тольятти»  главе  администрации  Самарской  области  было  направлено  рекомендательное  письмо  о  назначении  Б.М.  Микеля  [1,  с.  77]  В  тот  же  день  глава  администрации  Самарской  области,  приняв  к  сведению  решение  №  7,  выпустил  Постановление  №  81  от  12.12.1991  г.  о  назначении  на  должность  Б.М.  Микеля  [4,  с.  5].  Глава  администрации  города,  в  свою  очередь,  назначил  себя  Постановлением  №  1-Р  «О  вступлении  в  должность  главы  администрации  города  Тольятти»  и  глав  районных  администраций  города.  Таким  образом,  горисполком  упразднялся,  а  вместе  с  ним  и  исполнительные  функции  Советов  [4,  с.  8—10].  У  Советов  оставались  представительные  функции,  с  законодательной  инициативой.  Исполнительно-распорядительные  функции  взяла  на  себя  городская  администрация,  в  частности  ее  глава.  Складывание  отношений  между  органами  местной  власти  шло  таким  образом,  что  глава  администрации  помимо  отчета  об  исполнении  бюджета  обязан  был  представлять  в  Совет  народных  депутатов  на  утверждение  проекты  планов  и  программ  социально-экономического  развития,  проекты  бюджета,  проекты  схем  управления  и  структуры  органов  администрации,  положений  о  них,  а  также  проекты  решений  по  другим  вопросам,  имел  право  опротестовывать  решения  Совета  народных  депутатов  и  его  органов.  Одновременно  компетенция  представительных  и  исполнительных  органов  все  более  размежевывалась.  Расширялся  набор  мер,  игравших  роль  «сдержек  и  противовесов»  между  Советами  и  администрациями.  Среди  них:  а)  утверждение  Советами  структуры  местных  администраций  по  представлению  глав  администраций;  б)  отмена  актов  администрации  Советами  в  случае  противоречия  данных  актов  закону  и  решениям  самих  местных  Советов;  в)  право  главы  администрации  обжаловать  решения  Совета  в  судебном  порядке.  На  этом  этапе  наметилось  новое  перераспределение  властных  возможностей  между  представительными  и  распорядительными  органами  [5,  ст.  829].  Формально-правовые  и  неформальные  возможности  Советов  вновь  стали  сужаться,  а  исполнительно-распорядительный  аппарат,  местные  чиновники  восстанавливали  былое  влияние,  что  на  фоне  усиливавшегося  тогда  политического  и  социально-экономического  кризиса  выглядело  вполне  закономерно  -  в  периоды  кризисов  приоритетное  положение  профессионального  управленческого  аппарата,  специализирующегося  на  исполнительно-распорядительных  функциях,  объективно  задано.  Интересным  фактом  остается  то,  что  понимая  всю  злободневность  ситуации  отношение  в  городе  Тольятти  между  действующими  органами  власти  в  1992  году  остаются  относительно  мирными  и  не  перерастают  в  открытое  столкновение. 

Вот  как  характеризовал  положение  дел  И.Г.  Антонов  :

«  ....Даже  тогда,  когда  российское  законодательство  изменилось  и  за  депутатами  остались,  по  сути,  только  контрольные  функции.

Я  как  председатель  городского  Совета  народных  депутатов  стал  ощущать  себя,  в  роли  фигуры.  скорее  представительской  и  даже  декоративной,  без  серьезных  властных  полномочий.

Даже  в  это  время,  став  по  сути  главной  и  хозяйственно,  и  управленческой,  и  политической  фигурой  города  Борис  Микель  строго  и  уважительно  соблюдал  все,  о  чем  мы  договорились  с  ним  весной  1990  года»  [1,  с.  75]. 

Следующим  этапом  в  развитие  непростых  отношений  местной  власти  стал  период  лета-осени  1993  года,  когда  городские  органы  власти  вступили  в  оппозицию  государственным  и  областным  структурам  в  вопросе  организации  дальнейшей  деятельности  органов  управления.  За  экономическим  и  политическим  кризисом  встал  кризис  конституционный.  Стало  понятна  неизбежность  кардинальных  изменений.  Самые  противоречивые  и  оживленные  споры  вызвал  Указ  Президента  РФ  от  21.09.1993  №  1400  «О  поэтапной  конституционной  реформе  в  РФ»  [5,  ст.  3597].  Не  смотря  на  то,  что  Указ  №  1400  явился,  по  сути,  предложением  ликвидации  старого  представительного  органа  —  Советов  и  замены  новой  властной  структурой,  часть  депутатов  городского  Совета  народных  депутатов  поддержало  Указ  Президента,  вступив  тем  самым  в  оппозицию  областному  совету,  который  выступил  с  критикой  Указа  [2,  с.  62].  В  Тольятти  депутаты  по-своему  видели  ход  развития  местных  органов  управления.  Президент,  по  их  мнению,  как  законоизбранный  представитель  исполнительной  власти  должен  предложить  поэтапный  выход  из  кризисной  ситуации  путем  реформирования  основ  законодательства  государственной  власти  и  модернизации  Советов  в  новый  представительный  орган  власти  на  местах  [2,  с.  68].  Иная  точка  зрения,  прозвучавшая  29  сентября  1993  года  на  большой  сессии  городского  Совета  народных  депутатов,  говорила,  что  Парламент  не  дает  каких-либо  реформ  и  необходимо  поддержать  досрочные  выборы,  как  меру  выхода  из  конфликта  двоевластия  [2,  с.  71].  Также  были  и  те,  кто  открыто  критиковал  Президента  и  говорил,  что  в  период  кризиса  никаких  радикальных  изменений  в  построение  местных  органов  власти  быть  не  должно,  нужно  лишь  урегулировать  отношение  между  Советами  и  Администрациями  [2,  с.  73]. 

И  даже  в  октябре  1993  года,  понимая  неизбежность  расформирования  Советов,  члены  городского  Совета  народных  депутатов  г.о.  Тольятти  выдвигали  предложения  о  самороспуске,  чувствуя  напряжение  и  незащищенность  в  своем  положении.  Но  на  заседаниях  последних  сессий  видно,  что  депутаты  Совета  до  последнего  надеялись  на  реорганизацию  Советов  в  новую  форму  представительной  власти,  а  не  просто  ликвидацию  [3,  с.  332].  Формально  Советы  прекратили  свою  деятельность  с  середины  октября.  А  после  выхода  Указов  Президента  РФ  №  1723  от  22.10.1993  «Об  основных  началах  организации  государственной  власти  в  субъектах  РФ»  и  от  26.10.1993  №  1760  «О  реформе  местного  самоуправления  в  РФ»  стало  ясно,  что  все  функции  Советов  переходят  местной  Администрации  [6,  ст.  4089—4094].  Тогда  и  произошел  немедленный  роспуск  Советов  г.о.  Тольятти.  Причем  реакция  на  Указ  №  1760  произошла  так  быстро,  что  постановление  о  роспуске  Советов  в  городе  вышло  раньше,  чем  сам  Указ  вышел  в  публикацию  [4,  с.  249].  В  связи  с  этим  произошло  вмешательство  прокуратуры  в  дело  роспуска  Советов,  что  не  спасло  положения  депутатов.  29  октября  1993  года  городской  Совет  народных  депутатов  прекратил  свое  существования  без  каких-либо  альтернатив  на  дальнейшую  деятельность,  все  функции  перешли  городской  Администрации  [4,  с.  252—263].  С  таким  положением  в  делах  местной  государственной  власти  город  Тольятти  подошел  к  12  декабря  1993  года,  когда  вышла  действующая  Конституция  РФ.

Таким  образом,  итоговая  модернизация  «Советов»  в  новый  представительный  орган  власти  стала  мерой  новой  антикризисной  политики  РФ.  Однако,  все  попытки  представителей  «народных  депутатов»  добиться  равноправных  распределений  властных  структур  между  ними  и  административным  корпусом  местного  управления  —  терпели  крах,  а  стране  нужна  была  усовершенствованная  общая  конституционная  реформа.  Упразднение  Советов  —  как  органа  власти  —  было  эффективной  мерой  по  реорганизации  государственного  аппарата  и  формированию  новой  системы  государственной  власти.

Список  литературы:

1. Борис  Микель.  Рыцарь  уходящей  эпохи//  Книга  воспоминаний.  Тольятти.:  Папирус,  2013.  —  С.  128.
2. Протокол  заседания  сессии  21  созыва  городского  Совета  народных  депутатов  от  21  июня  1990  года  //  ТГА.  Ф.  Р-94  (Городской  Совет  народных  депутатов  города  Тольятти  самарской  области  за  1951—1993  гг.)  Оп.  1.  Д.  1173. 
3. Протоколы  заседания  сессии  и  журнал  решений  городского  Совета  народных  депутатов  за  1993  г.  //  ТГА.  Ф.  Р-94  (Городской  Совет  народных  депутатов  города  Тольятти  самарской  области  за  1951—1993  гг.)  Оп.  1.  Д.  1200—1269.
4. Решения  городской  администрации  за  1991—1993  гг.  //ТГА.  Ф.  Р-410  (Администрация  города  Тольятти  Самарской  области  за  1991—2006  гг.)  Оп.  1.  Д.  3—111.
5. Собрание  актов  Президента  РФ  и  Правительства  РФ.  1992.  №  11.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.szrf.ru/  (дата  обращения:  22.11.2014).
6. Собрание  актов  Президента  РФ  и  Правительства  РФ.  №  41.  1993  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.szrf.ru/  (дата  обращения:  13.12.2014).