ИЗМЕНЕНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ФЕДЕРАЛЬНОГО АРХИВНОГО АГЕНТСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Федеральное архивное агентство – это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела, а также правоприменительные функции, такие как контроль за сохранностью, комплектованием и использованием документов Архивного Фонда Российской Федерации [8].

Указом Президента от 4 апреля 2016 года «О Федеральном архивном агентстве» установлено, что данный орган исполнительной власти переходит под непосредственное руководство Президента РФ.

Данное нововведение полностью изменяет структуру Федерального архивного агентства. Оно изымается из ведения Министерства культуры Российской Федерации, в подчинении которого находилось достаточно долгий период времени. Конечно, на протяжении весьма продолжительной истории Росархива можно проследить различные изменения и в нормативно-правовых актах, регулирующих его деятельность, и в его структуре.

Становится очевидно, что для развития архивной деятельности России данный указ носит глобализирующее значение, а изменение правового статуса агентства повлечет еще за собой ряд правовых и структурных трансформаций в сфере архивного дела в России.

Таким образом, целью данного исследования является определение правового статуса Федерального Архивного Агентства в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 марта 1999 года «О федеральных государственных архивах». Для достижения поставленной цели необходимо выявить причины произошедших изменений в сфере исполнительной власти и провести комплексный всесторонний анализ столь существенного преобразования.  Среди задач исследования необходимо отметить подробное изучение и систематизацию полномочий Росархива, а также новейшей истории его существования, рассмотрение точек зрения ученых-архивистов, осуществляющих экспертную деятельность по данному вопросу.

Прежде чем приступить к изучению функционирование Росархива необходимо обратиться к его истории.

Федеральное архивное агентство фактически начинает свое существование с указа Президента от 30 сентября 1992 года «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти», в котором говорится о преобразовании Роскомархива в Государственную архивную службу России (Росархив) [9]. Права и обязанности нового органа закреплялись в Основах законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», принятых в июле 1993 года [6]. Основы законодательства стали первым в истории новой России архивным законом.

В соответствии с указом Президента от 14 августа 1996 года Росархив был переименован в Федеральную архивную службу России [11]. Позже указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года Федеральная архивная служба России была преобразована в Федеральное архивное агентство [12]. Однако важно отметить, что до реформ 2000-х годов Архив находился в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации.

В настоящее время Росархив осуществляет руководство над сетью федеральных архивов России. Структура сети Федеральных государственных архивов была утверждена постановлением Правительства РФ от 15 марта 1999 года «О федеральных государственных архивах» [7]. Согласно данному постановлению сеть государственных архивов включает в себя пятнадцать федеральных архивов, шесть из которых включены в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации [10].

При этом государственные федеральные архивы не только составляют важнейшее звено в системе архивных учреждений России, но и являются научно-информационными и культурно-историческими центрами общенационального и международного значения.

Полномочия Федерального агентства закреплены в Положении о Федеральном архивном агентстве. Мы предлагаем классифицировать данные полномочия по сферам и направлениям деятельности Федерального архивного агентства.

Первую группу полномочий представляют полномочия по экспертизе ценности документов. Экспертиза ценности документов – это изучение документов на основании критерия их ценности в целях определения срока хранения документов и их отбора на государственное хранение [3, с. 17].  К данным полномочиям относят:

- экспертизу архивных документов, заявленных к вывозу за пределы Российской Федерации, для выдачи в установленном порядке юридическим и физическим лицам заключений о возможности их вывоза;

- экспертизу документов Архивного фонда Российской Федерации, заявленных к временному вывозу за пределы Российской Федерации, для выдачи в установленном порядке юридическим и физическим лицам заключений о возможности их временного вывоза;

- экспертизу документов Архивного фонда Российской Федерации, временно вывезенных за пределы Российской Федерации, после их возвращения;

- экспертизу проектов национальных стандартов в области архивного дела и документационного обеспечения управления [8].

Поскольку одной из основных функций архивов является хранение документов, то можно выделить группу полномочий, связанных с осуществлением учета и хранения. Учет, закрепляя организацию и хранение документов, является средством обеспечения его сохранности. В то же время  он обеспечивает и поиск архивных материалов.

К данным полномочиям относят:

- осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации работы по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Агентства;

- централизованное хранение страхового фонда уникальных и особо ценных документов Архивного фонда Российской Федерации;

- ведение государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации;

- ведение Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации;

- обеспечение соблюдения правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов;

- контроль сроков возврата архивных документов, временно вывезенных за пределы Российской Федерации [8].

Важнейшим результатом деятельности архивов является выполнение таких глобальных задач, как укрепление федерализма, способствование становлению гражданского общества и правового государства, обеспечение формирования «демократического лица» нашей страны на международной арене, а также воспитание россиян в духе патриотизма и толерантности.

Важно отметить, что федеральное агентство осуществляет особые полномочия в сфере архивного дела, присущие только ему. К данным полномочиям, в первую очередь, можно отнести:

- организацию и обеспечение мобилизационной подготовки и мобилизации Агентства, а также контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении организаций по их мобилизационной подготовке и мобилизации;

- осуществление организации и ведение гражданской обороны в Агентстве, а также контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении организаций по гражданской обороне;

- обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную тайну;

- обеспечение оформления результатов рассекречивания [8].

Таким образом, Росархив занимает особое положение в структуре архивных учреждений России, поскольку обладает рядом специфических функций, требующих четкого контроля со стороны Президента. Это относится, в первую очередь, к категории особенных полномочий.

Мы видим объективные предпосылки того, что Росархив должен существовать под эгидой Президента. Прежде всего, это обеспечит то, что в одних руках будет сосредоточена и государственная политика, и нормативно-правовое регулирование, непосредственно связанное с управлением архивами. Это решение является исторически важным, поскольку заметно уменьшится время согласования нормативных актов и законопроектов, а, значит, проблемы нужд архивов можно будет решать гораздо быстрее.

Однако существует и другая точка зрения на этот счет.

В связи с тенденциями внеконституционного расширения полномочий и компетенции Президента за счет принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов [2, с. 172], существования «указного права», т.е. управления страной с помощью указов и распоряжений Президента, появилось мнение, что подчинение деятельности Росархива Президенту фактически усилит его власть и будет препятствовать деятельности по рассекречиванию советских документов, которая сейчас активно проводится Росархивом.

Мы считаем, что в данном аспекте предложенная точка зрения является ошибочной. По словам руководителя Федерального архивного агентства Андрея Николаевича Артизова, руководство Президента России не только не станет препятствовать, но, напротив, будет содействовать свободному доступу россиян к открытым документам и процессам рассекречивания отдельных документов. Все, о чем говорилось с Президентом, направлено на продолжение последовательной политики создания комфортных условий доступа граждан к открытым архивным документам [5].

«За 2011-2015 годы рассмотрено и рассекречено 43 257 архивных дел. В планах на следующее пятилетие - уже 46 000. Только за прошлый год рассекречено 14 500 дел, то есть около 200 000 листов документов. Оформление результатов рассекречивания сейчас взято под особый контроль Росархива» [4].

На данный момент активно разрабатываются положения по усовершенствованию архивного законодательства России. Одним из заинтересовавших нас является предложение А.Н. Артизова о введении в новое положение о Федеральном архивом агентстве норм, связанных с регулированием делопроизводства и документооборота в органах власти, в том числе и активное внедрение электронного документооборота.  Так сложилось, что специального органа, который занимался бы этими вопросами, нет, хотя, безусловно, именно он мог бы обеспечить эффективную систему управления документами.

К тому же, именно так устроена работа во многих государствах, например, в таких, как США и Китай.

Чтобы обеспечить деятельность будущего органа, необходимо большое количество высококвалифицированных специалистов в области архивного дела. К сожалению, сейчас  в Российской Федерации не достаточно разработана четкая структура подготовки данных кадров. Кандидат исторических наук Ван Шу Пин описывает систему подготовки специалистов в Китайской Народной Республике. В настоящее время в КНР сформировалась четырехуровневая система обучения архивистов, включающая подготовку специалистов с высшим и средним образованием, аспирантуру и разнообразные формы повышения квалификации кадров. В этой системе действуют 59 вузов (в том числе специализированный Архивный институт) и около 50 средних специальных учебных заведений. Развитие профессионального образования происходит не только в направлении роста количества учебных учреждений, но и путем непрерывного совершенствования учебных программ для историков-архивистов, предусматривающих освоение новых (в том числе информационных) технологий и методов работы в новых условиях хозяйствования. С учетом этого активно идет создание современных учебников по архивным дисциплинам [1, с. 238].

На наш взгляд, опыт китайских коллег в  архивной  сфере, который содержит ряд важных разработок и результатов, может оказаться полезным в становлении архивного дела России. Он заслуживает дальнейшего изучения архивоведами, важнейшая роль которых заключается в подготовке научных категорий и методов теории и практики архивного дела.

Исходя из исследования, проведённого в данной статье, можно сделать вывод о том, что федеральное архивное агентство ждут большие преобразования в сфере его деятельности. Сегодня сложно прогнозировать последствия этих преобразований. Однако невозможно усомниться в важности столь объективного решения, поскольку сам Президент высказал мнение относительно данного вопроса: «В связи с тем, что материалы <архивных фондов> представляют для государства особую ценность, принято решение о переподчинении Росархива непосредственно Президенту» [10].

Такое решение является достаточно взвешенным и открывает большие перспективы в развитии архивного права России.

Список литературы:

1. Ван Шу Пин Архивы и архивное дело в Китае: преемственность и эволюция: Вторая половина XX века: Автореф. дис. канд. ист. наук. – Москва: РГГУ ИАИ, 2003. – 238 с.
2. Зуйков А.В. Институт Президентства в России: конституционная модель, современные реалии и перспективы развития // Конституционный вестник. Специальный выпуск. – 2008. - № 1 (19). – С. 171 – 179.
3. Кирсанова М.В. Современное делопроизводство: Учеб. пособие. – 3-е изд. – М.: ИНФРА-М; Новосибирск: Сибирское соглашение, 2003. – 304 с.
4. Общественно-исторический клуб «Белая Россия» [Электронный ресурс].- Режим доступа: URL: http://www.belrussia.ru/page-id-7885.html (дата обращения: 09.04.2016)
5. Общественное телевидение России [Электронный ресурс].- Режим доступа: URL: http://www.otr-online.ru/news/rosarhiv-nameren-do-56789.html#! (дата обращения: 09.04.2016)
6. Основы законодательства РФ «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» от 7 июля 1993 г. № 5341-I // СПС «Консультант».
7. Постановление Правительства РФ от 15 марта 1999 г. № 283 «О федеральных государственных архивах» // СПС «Консультант».
8. Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 290 «О Федеральном архивном агентстве» // СПС «Консультант».
9. Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» // СПС «Консультант».
10. Указ Президента РФ от 30 ноября 1992 года № 1487 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации» // СПС «Консультант».
11. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС «Консультант».
12. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС «Консультант».