ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РФ И ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Основа человеческого организма это его скелет, а основа правового государства это Конституция. От того насколько прочным является скелет зависит жизнеспособность организма и широта его возможностей, аналогично — только справедливый, сбалансированный во всех отношениях, демократичный Основной Закон может являться гарантом успешного функционирования и развития государства.

В этом свете весьма дискуссионным и актуальным является вопрос о конституционно-правовой ответственности и ее месте в конституционных нормах, ведь именно этот вопрос лежит в основе многих системных проблем с которыми сталкивается сегодняшняя Россия. Четкое понимание понятия и роли конституционно-правовой ответственности может упорядочить работу многих государственных органов и сделать ее эффективнее.

При всех недостатках и недоработанности Конституции РФ в силу исторических условий, в которых она принималась она позволяет удерживать государственную власть и идти по пути развития, хотя и весьма медленными темпами, а порою даже и делая шаги назад. Но при всей демократичности Конституция РФ не является и не может являться тем началом, которое кардинально изменило бы государство и общество, она является лишь в некотором смысле эталоном, во многом недостижимым для сегодняшней России. Недостижимость этого эталона и невозможность уверенного поэтапного развития страны определяются и некоторыми пробелами конституции, которые позволяют находить пути обхода основного закона, толкования ее в пользу своих личных интересов, способствуя все большему переходу государства к авторитарной форме правления формально декларируя демократию, равенство, провозглашая правовое социальное государство, гражданское общество и некоторые другие бесспорные атрибуты успешного развития в рамках провозглашенной формы государства.

Вызывает сомнение утверждение о том, что изменения, пересмотр, поправки, вносимые в Основной Закон страны являются свидетельством конституционной нестабильности страны. Приверженцы данного подхода говорят только о Конституции США, действующей более 200 лет, забывая о специфике англо-американской системы права и ее постоянным дополнением решениями Верховного суда. Всплывает бесспорный вывод, что поправки и изменения уместны только к реально действующей конституции, ведь они бессмысленны если основной закон является "мертвым"- декларативным. Преследуя цель демократичного развития мы должны определиться :нужна ли нам реально действующая конституция? Готов ли народ к такого рода ответственности за свое будущее?

Очевидно, что к масштабному конституционному реформированию наша страна не готова, но одновременно замораживание Конституции России в неизменном виде ради стабилизации общества и государства исчерпала себя и превратилась в тормоз общественного развития. Для реформирования необходимо существование как объективных, так субъективных условий. Сложившиеся политические традиции, менталитет, свойственный народу и правящей элите, запредельный уровень коррумпированности при очевидном нравственно-духовном кризисе являются не совсем благоприятными условиями и создают опасность превращения конституции в оружие в руках политической элиты. Понимание необходимости конституционных поправок и изменений должны назреть как сверху, так и снизу. Народ должен осознавать, для чего это необходимо и почему это соответствует его интересам. Процесс реформирования должен включать в себя широкое общественное обсуждение, общественную и научную экспертизу и другие формы отражения мнения граждан страны, но эти механизмы в стране еще не отработаны в достаточной мере, не отрегулированы на должном законодательном уровне, чтобы быть примененными в столь ответственной ситуации. Реформированию препятствует и отсутствие некоторых ФКЗ, издание которых прямо предусмотрено Конституцией. Таким образом, субъективные условия еще не созданы и их будущее практически целиком зависит от целенаправленной деятельности государства в этом направлении. Но существование объективных условий, таких каких недостатки и пробелы в тексте Основного закона, кроме того провозглашенный президентом В.В. Путиным переход "в новую культурную, экономическую, технологическую, геополитическую эпоху" как залог устойчивого развития бесспорны. В тоже время устойчивое развитие страны и конституционное реформирование невозможно без проведения глубоких, системных преобразований во всех сферах жизни российского общества и государства. И первым шагом на пути к модернизации Основного закона, созданию наиболее благоприятных условий к построению правового государства и повышения эффективности исполнения норм Конституции может стать увеличение числа санкций за их невыполнение. Такое упущение - как отсутствие в науке и практике конституционного права института конституционной ответственности является фактором не в пользу действенности Конституции.

Ведутся споры о существовании конституционной ответственности в рамках юридической ответственности как таковой. Определяя юридическую ответственность как специфическую обязанность претерпевания лишений материального или личного характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права нужно учитывать специфику конституционно-правовых отношений и норм в целом, соответственно и санкции будут весьма специфичны, к примеру, запрет занимать определенные должности, отстранение от должности, лишение государственных наград и почетных званий.

Из основ конституционного строя РФ как демократичного правового государства, имеющего обязанность обеспечивать признание, соблюдение и защиту совокупности конституционных ценностей - суверенитета, прав и свобод личности, единства экономического пространства и других вытекает необходимость соответствующих мер воздействия на субъектов конституционно-правовых отношений в целях защиты Конституции. Очевидно, что для выполнения всеми субъектами их обязанности -соблюдения Конституции - необходим контрольный механизм, который предусматривал бы некие негативные последствия, включая, главным образом, меры конституционно-правовой ответственности. Хотя текст Конституция РФ прямо не говорит о конституционно-правой ответственности, о ней мы можем говорить из смысла Основного закона и исходя из правовых позиций Конституционного суда РФ, который говорит о ней прямо и признает наличие ее мер в федеральных законах.

Конституционно-правовую ответственность как ответственность в рамках юридической ответственности принято рассматривать только как негативную, т.к. лишь виновное поведение, нарушение каких-либо норм может являться основанием юридической ответственности в общепринятом смысле. Но большое значение имеет позитивная конституционно-правовая ответственность, которую стоит определить как "ответственное отношение субъекта к своим обязанностям, добросовестное и эффективное к ним отношение". Такое понимание института конституционно-правовой ответственности позволяет наиболее эффективно и оперативно выполнять конституционно-правовые предписания. Естественно, во избежание слишком узкого понимания конституционно-правовой ответственности не стоит выделять ее источником лишь конституцию, здесь уместно говорить о целой совокупности нормативно-правовых актов являющихся источниками конституционного права в целом. Негативная же конституционно-правовая ответственность базируется на тех же принципах, что и другие виды юридической ответственности- принцип вины, принцип законности, справедливости и целесообразности.

Логично, что ее наступлению должно предшествовать нарушение конституционно-правовых норм. И позитивная и негативная конституционно-правовая ответственность тесно взаимосвязаны и порою, позитивная является необходимым условием наступления негативной и как бы находит продолжение в ней.

Сложность выделения конституционно-правой ответственности часто объясняется ее своеобразным положением в самом конституционном праве.

Ее можно определить как один из комплексных институтов в системе конституционного права, в котором имеют также место правовые нормы ряда других конституционно-правовых институтов, например нормы определяющие статут президента, парламента и парламентариев, правительства и его членов, судебной власти, местного самоуправления и т.д.

Но всё же институт конституционно-правовой ответственности является не единственным комплексным институтов, сюда же можно отнести институты выборов (избирательного права, процесса) и формы правления, изучению которых посвящены отдельные исследования. Безусловно, именно это и являются причиной сложности разработки единого акта, способного регламентировать ответственность за нарушение столь большого количества разрозненных правовых норм.

Своеобразием данного вида ответственности является и то, что налагаться она может как на физическое лицо, включая граждан и должностных лиц, так и на коллективные образования, в виде государственных и негосударственных органов и объединений, к примеру, такой вид ответственности как отставка Правительства или роспуск Государственной Думы, очевидно, что в этом случае виновного поведения некоторых лиц в рамках коллективной конституционно-правовой ответственности может не быть. Сама же негативная конституционно-правовая ответственность не может налагаться на само государство, народ и нацию. Хотя нашей истории и известны случаи применения различных санкций к целым народам, назвать их конституционно-правой ответственностью не совсем уместно, говоря о ней нужно исходить из рамок закона, данные страницы истории не совсем соответствуют взятым на себя государством обязательствам и дескредитируют государство в глазах международного сообщества. Здесь скорее можно вести речь о несовершенной тоталитарной форме правления, предоставляющей ограниченному кругу лиц безграничную власть.

Так, конституционно-правовая ответственность может возлагаться за деяния других субъектов - ответственность кандидатов за действия их уполномоченных лиц⁵ в соответствии с п.2 ст.91 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ", что также относится к особенностям основания конституционно-правовой ответственности.

К одной из самых актуальных проблем реализации конституционно-правовой ответственности относится вопрос об инстанции, т.е. о субъекте юрисдикции. Кто может являться этим субъектом на законных основаниях и как в этом случае будет решаться вопрос применения ответственности к данному субъекту?

Безусловно, невозможно привлечение к конституционно-правовой ответственности без констатации ее наступления каким-либо органом или должностным лицом. Без сомнения, судебный порядок применения конституционно-правовой ответственности является наиболее целесообразным, чем внесудебный, в пользу чего говорят принципы беспристрастности, независимости, оперативности, презумпции невиновности и гласности, на которых строится правосудие в любой цивилизованной стране. Исходя из положения, что лишь конституционный суд РФ может на законных основаниях в рамках своей юрисдикции вправе рассматривать вопросы соответствия конституции РФ федеральным законам, НПА президента, правительства и др, разрешать споры компетенции между федеральными органами государственной власти, между федеральными и органами власти субъектов и другие- соответственно, лишь данный судебный орган может устанавливать вопросы наличия или отсутствия конституционного деликта и применять санкции в случае его наличия. Уже существующие правовые позиции Конституционного суда указывают на признание существования конституционно-правовой ответственности и формулируют ряд принципов применения ее мер, такой принцип как определенность основания т.е. четкое установление всех элементов конституционного деликта и соответствие требованиям справедливости и соразмерности. Несоответствие данным требованием приводит к потере юридической силы любого решения. В тоже время мы можем говорить о множественности субъектов, обладающих правом привлекать к конституционно-правовой ответственности. Эти субъекты могут быть вышестоящими, могут быть и нижестоящими. В различных ситуациях данные субъекты даже могут меняться местами, к примеру, роспуск парламента президентом и наоборот смещение с должности президента парламентом, данные виды ответственности имеют достаточно сложный механизм осуществления, что порою мы можем говорить даже о практической невозможности применения данного вида конституционно-правовой ответственности, но фактически они выступают субъектами конституционно-правовой ответственности.

Возникает достаточно двойственная ситуация, выходом из которой может служить только участие конституционного суда в любой из ситуаций привлечения к данному виду ответственности, т.е. разработка оперативного и эффективного механизма применения ее мер.

В свете затронутой темы необходимо отметить институт федерального вмешательства как форму конституционно-правовой ответственности в зарубежных странах и его перспективы в РФ.

Россия как федеративное государство с весьма сложной системой управления нуждается в рычагах воздействия на субъекты федерации и одним из таких рычагов может являться институт федерального вмешательства или интервенции, который служит важной составной частью систем конституционного права многих зарубежных федераций. Закрепление подобного института требует четкого разграничения предметов ведения федерации и субъектов и предполагает их взаимную конституционно-правовую ответственность.

С помощью федерального вмешательства как системы мер регулируется порядок, формы и основания действий федеральных органов власти на правленые на органы власти субъектов федерации в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе их наступления. Данный институт регулируется различными способами, но, как правило, право на федеральное вмешательство закреплено за главой исполнительной власти и для его реализации требуется согласие высшего законодательного органа государства.

Институт федерального вмешательства долгое время существовал только в рамках правовой позиции Конституционного суда РФ, сформулированной в 1995 году в ходе рассмотрения так называемого «чеченского дела». Таким образом, с помощью казуального толкования Конституции РФ, а именно ч 2 ст 80, устанавливалось наличие у Президента РФ неких «скрытых полномочий» по охране суверенитета, целостности и независимости государства. Так было до принятия поправок к ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Проблемой федерального вмешательства в РФ является четко неопределенный механизм его применения. К тому же отсутствие прямого указания на институт федерального вмешательства в Конституции РФ и ряде других основных источников конституционно-правовой ответственности делает достаточно проблематичным определение его сущности и в принципе природы. В связи с этим возникают споры о том, что стоит за федеральным вмешательством в России, ведь данный институт подразумевает не только какие-либо меры ответственности в виде принудительных санкций за нарушение федерального законодательства, но и комплекс мероприятий и согласительных процедур, посредством которых федерация наблюдает за деятельностью ее субъектов и влияет на них. То ли перед нами институт федерального вмешательства, то ли это федеративная ответственность, то ли меры конституционно-правовой ответственности. Вопрос достаточно сложный и путем анализа законодательства зарубежных стран в данной сфере, учитывая также различное понимание и содержание перечисленных понятий, можно попытаться отграничить эти понятия друг от друга.

Ст. 6 Конституции Аргентины гласит: «федеральное правительство осуществляет вмешательство в дела провинций для того, чтобы гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне, а также по просьбе установленных властей провинций для их поддержания или восстановления, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции¹».

А статья 37 Основного Закона ФРГ определяет, что «если земля не выполняет возложенных на нее основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей³».Использование вооруженных сил ФРГ при осуществлении федерального принуждения исключается, но возможны различные меры, к примеру, такие как - финансовое воздействие или применение полицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск ее парламента — ландтага, назначение федерального комиссара или принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов); также допускается обращение в федеральный Конституционный Суд.

Интересным примером федеральной интервенции является и порядок сложившийся в Швейцарии. Согласно статье 54 Конституции Швейцарии «Союз защищает конституционный строй кантонов. Он вмешивается, когда в кантоне этот строй нарушается или подвергается угрозе, а соответствующий кантон сам или с помощью других кантонов не может защититься⁴». Если же правительство кантона не в состоянии призвать на помощь, то компетентные федеральные власти могут вмешаться без просьбы о том; они обязаны это сделать, если безопасность Конфедерации находится под угрозой. А сам кантон, призвавший на помощь или вызвавший вмешательство, несет расходы, если ввиду особых обстоятельств Федеральное собрание не решит иначе.

Весьма широкое распространение получил институт федерального вмешательства в Латиноамериканских странах, где федеральные власти получают большие полномочия вдобавок к распространенной там ярко выраженной президентской форме правления. Конституция Бразилии перечисляет множество оснований, по которым Союз может вмешиваться в дела штатов или Федерального округа. К примеру, такими основаниями могут являться:

поддержание национальной целостности;

отражение иностранного вторжения или вторжения какой-либо единицы Федерации в другую;

прекращение серьезных нарушений общественного порядка;

обеспечение свободного осуществления власти какой-либо из ее ветвей в единицах Федерации;

принуждение к исполнению федерального закона, приказа или судебного решения;

принуждения к соблюдению ряда конституционных принципов².

Решение о вмешательстве может приниматься при участии и законодательных органов и судов, но роль Президента остается важнейшей.

Таким образом, федеральное вмешательство как институт конституционного права является одним из элементов, форм конституционно-правовой ответственности в целом, который применяется ко всем участникам, субъектам конституционно-правовых отношений.

И на примере ряда зарубежных государств можно проследить четко отрегулированный механизм федерального вмешательства и его закрепление в Основном законе стране, в отличии от РФ, где о возможности какого-либо воздействия федеральных органов власти на субъекты говорится всего в двух Федеральных законах, («Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «О чрезвычайном положении в РФ») относительно законности положений которых и наличия каких-либо конституционно-правовых гарантий при их реализации также существуют сомнения, в том числе и у Конституционного суда.

Отсутствие четкого закрепления института федерального вмешательства, который отражен в различных нормативно-правовых актах является фактом, безусловно, что регламентация его в виде отдельного закона сделала бы наиболее эффективным его применение как меры конституционно-правовой ответственности, но данное положение весьма проблематично в реализации, ввиду того, что Конституция РФ не закрепляет данный институт, соответственно закон не будет в некотором смысле этого слова «продолжением» положений Основного Закона.

Подытоживая, хочется сказать, что Конституция РФ по многим параметрам является одной из самых демократичных конституций в мире, в ней закреплен достаточно широкий перечень прав и свобод, достаточно удачно сконструирован механизм осуществления государственной власти, хотя и существует множество споров о положении некоторых органов, к примеру Прокуратуры РФ, еще больше споров по поводу положения Президента РФ в системе разделения ветвей власти и, на мой взгляд, при достижении высокого уровня реализации положений существующей Конституции и других законов РФ можно весьма эффективно управлять всеми процессами, происходящими в государстве и достигнуть успехов в различных сферах деятельности.

Список литературы:

1. Конституция Аргентинской нации от 1 мая 1853 года (с поправками 1860, 1866 и 1898 годов), ст.6.
2. Конституция Федеративной Республики Бразилия 1988 г. ст. 34-36.
3. Основной закон Федеративной Республики Германии, 23 мая 1949 г.ст. 37.
4. Союзная конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. ст.54.
5. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"