РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УСТРОЙСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Парламентаризм – тип государственного устройства верховной власти, устанавливающий четкое разграничение функций ветвей власти с закреплением главенствующей роли законодательного органа - парламента. По действующей Конституции 1993 года многонациональный народ Российской Федерации признается в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти. Делегирование народом права осуществлять власть в государстве избранному им же парламенту, на наш взгляд, предполагает, что парламент, как высшее олицетворение власти, должен стоять выше, чем все остальные органы государственной власти и должен полностью контролировать деятельность органов исполнительной власти. Это было бы реальным проявлением власти народа.

Согласно теории парламентаризма в государстве главенствующую роль в государстве играет парламент, а высший исполнительный орган - правительство, подотчетно ему и контролируется им. Правительство формируется парламентариями из числа членов политической партии, имеющей большинство в парламенте. А представительный орган, работающий на постоянной основе, руководит его деятельностью.

В Российской Федерации главенствующая роль в системе органов государственной власти передана Президенту. Согласно конституционным положениям, государственная власть сконцентрирована вокруг него и, в ущерб парламенту, имеет ряд исключительных полномочий в отношении исполнительной власти. Так, Президент Российской Федерации (глава 4 Конституции РФ) в соответствии с федеральным законодательством определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, принимает решение об отставке Правительства, назначает и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. То есть, не входя формально ни в одну из ветвей власти в РФ, Президент единолично контролирует всю исполнительную власть. По Конституции, он может назначать Председателя Правительства только с согласия Государственной Думы, но, данная норма не может в полной мере работать, потому что есть еще и другая норма (ч.4 ст.111 Конституции РФ), дающая возможность Президенту распускать Государственную Думу из-за трехкратного отклонения предложенных им кандидатур Государственной Думой. Можно сделать вывод, что в любом случае «победителем» выходит Президент РФ, так как либо парламент утвердит его предложения, либо не утвердит и уйдет в вынужденную отставку, после которой Президент соберет новый парламент путем выборов. Помимо этого, Президент наделен правом отмены актов Правительства РФ по любым основаниям. [1]

Такое количество полномочий Президента в отношении Правительства свидетельствует о том, что высший исполнительный орган власти не является самостоятельным, а подотчетен Президенту. Для наиболее четкой характеристики формы правления, установленной Конституцией, более правильно использовать понятие «суперпрезидентская» республика. Еще в советское время абсолютно точную характеристику суперпрезидентской формы правления дал А.Г. Орлов. Он определил суперпрезидентскую республику как такую систему «государственного управления, основной чертой которой является гипертрофированная, неконтролируемая президентская власть» [1, с. 112]

Концентрация властных полномочий вокруг одного органа власти – Президента, напоминает, хоть и отдаленно, государственное устройство России в прошлом, когда существовала монархия и последовавшая после ее свержения диктатура руководителей СССР и господствующей идеологии коммунизма.

На данный момент ситуация в государственном устройстве такова, что происходит перевес власти в пользу исполнительной ветви, возглавляемой Президентом РФ, несмотря на то, что в смешанных республиках, к которым относится Российская Федерация, баланс властей организован так, что ни президенту, ни парламенту не должна принадлежать монополия в вопросе формирования правительства.

Вопрос о балансе сил между Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ является дискуссионным и крайне неоднозначным в науке конституционного права. Так, Г.А. Шмавонян рассматривает саму конституционную модель взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы в области формирования, отставки и ответственности Правительства РФ как несбалансированный, с ассиметричным характером с явным преимуществом полномочий Президента. Парламентская ответственность формальна, а процедура одобрения Государственной Думой кандидатуры премьер-министра фактически направлена против нее самой, ибо Президент после трехкратного отклонения Думой представленной им кандидатуры Председателя Правительства распускает нижнюю палату парламента и назначает премьер-министра без согласия Думы. [5, с. 112]

Как абсолютно справедливо отмечает профессор А.А. Кондрашев, парламентская ответственность правительства носит призрачный характер – реально Правительство отвечает перед Президентом, так как угроза роспуска не дает парламенту возможности свободно принимать решения о контроле за деятельностью Правительства. В управлении министерствами существует некий формальный дуализм, выражающийся в управлении непосредственно Президентом «силовыми» ведомствами (МВД, ФСБ, Минобороны, Минюст др.) Эти организации напрямую подчиняются главе государства и не подконтрольны Председателю Правительства. Президент руководит деятельностью более 20 федеральных органов исполнительной власти, а это примерно составляет четверть от их общего числа, то есть, Правительству остается только координировать деятельность органов управления, подчиняющихся непосредственно Президенту РФ.[7, с. 41]

Скептической точки зрения к действующей власти Президента РФ придерживается Л.А. Окуньков, отмечая, что Президенту как главе государства и гаранту Конституции предпочтительно дистанцироваться от органов исполнительной и законодательной власти. "Очевидно, - пишет автор, - главе государства лучше направить основные усилия на выработку стратегического политического курса и организацию контроля за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, нежели на административное руководство находящимися в его подчинении ведомствами. [8, с. 121, 122]

В связи с этим возникает вопрос о значении парламента в государстве, в котором Президенту фактически принадлежат все возможные рычаги контроля над функционированием всех ветвей власти.

Согласно ч.1 статьи 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственно легитимным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. А правовым механизмом осуществления власти народа является закрепление в этой же статье Конституции как высшего непосредственного выражения власти народа права граждан на референдум и свободные выборы. Данное право, в свою очередь, реализуется гражданами с помощью общенародных выборов в парламент и главы государства – Президента РФ. [2] То есть, нельзя полагать, что власть Президента РФ неправомерна и нелегитимна - он наравне с представительным органом избирается российским народом. Вопрос касается лишь сверхвозможностей и сверхпривилегий гражданина, избранного Президентом РФ. Признание Российской Федерации как смешанной республики ошибочно, в силу того, что на практике существует перевес полномочий по созданию и контролю правительства в пользу Президента РФ. А особые полномочия Президента в сфере исполнительной власти, прямо закрепленные в Конституции РФ, дают основание полагать о существовании конституционной суперпрезидентской республики.

Подобная концентрация власти в системе государства ставит под сомнение возможность должного функционирования других органов власти. В частности, парламента, который фактически лишен возможности воздействия на исполнительную власть, и, прежде всего, на Правительство РФ. В то время как парламент, по идее, в силу своей представительной специфики, должен был бы стать главным законным механизмом осуществления народовластия. Напомним, что согласно Конституции, народ осуществляет свою власть непосредственно или через органы государственной власти и местного самоуправления. И одним из основных проявлений власти является контроль над деятельностью органов исполнительной власти.

Но в России, как уже отмечалось, приоритет в этом вопросе отдан Президенту. Так, к примеру, конституционная норма согласованного взаимодействия Государственной Думы РФ и Президента РФ в назначении Председателя Правительства не реализуется в том плане, что выразившая три раза протест на представляемые Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства, в итоге будет распущена Президентом, и соответственно, норма не достигнет результата. По этому поводу в науке справедливо отмечается, что парламентская ответственность правительства «носит призрачный характер – реально правительство отвечает перед Президентом» [9, с. 73], так как угроза роспуска не дает парламенту свободно принимать решения по контролю за деятельностью Правительства.

Как отмечает А.В. Безруков, в нашем обществе сохраняется определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции Российской Федерации. В обществе остаются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Вследствие взаимодействия всех этих факторов развитие российского парламентаризма идет сложным, во многом противоречивым путем.

То есть, развитие парламентаризма в Российской Федерации находится на этапе «застоя», обусловленного невозможностью развиваться из-за влияния Президента в государственной системе. Даже в президентских республиках парламент не играет последней роли благодаря грамотной схеме сдержек и противовесов в государстве. Формирование исполнительной ветви власти является крайне важным моментом в жизни государства, потому что непосредственное исполнение и реализация всей государственной политики – функция именно исполнительной власти. Поэтому крайне важно правильно назначить орган, формирующий правительство государства. И в то же время, необходимо придерживаться базового принципа конституционализма о признании суверенитета народа. Именно через усиление роли законодательного, представительного органа государства с последовательным ослаблением роли президента должна происходить стабилизация системы сдержек и противовесов. Немаловажно учитывать зарубежный опыт государственного парламентского строительства, а конкретно следовало бы брать пример с конституционного устройства Франции, которая является смешанной республикой, лишенной масштабной концентрации властных полномочий у президента. [4]

Таким образом, есть всего два способа решения данной проблемы. Первый будет предполагать постепенное преобразование государства из смешанной в фактическую парламентскую республику, суть которого будет заключаться в обыкновенном лишении всех исключительных полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти и передаче их парламенту. А второй способ будет направлен на сохранение Российской Федерации как смешанной республики, путем построения адекватного конституционного баланса между Федеральным Собранием и Президентом РФ.

Данный баланс, может быть достигнут с помощью внесения определенных поправок в законодательство:

-лишение права отправлять в отставку Правительство без согласия Государственной Думы (ст. 83)

-лишение права Президента РФ осуществлять роспуск Государственной Думы (ст.111, 117);

-запрет отмены актов Правительства Президентом (ст. 115);

-ограничение контроль Президента над федеральными органами исполнительной власти;

Также можно было бы предложить нормативно закрепить ограничение руководства Президента РФ над исполнительной властью, которая вкупе с неэффективностью контрольных функций Федерального Собрания РФ может попросту привести к недемократическому авторитарному режиму с повсеместным усилением полномочий главы государства, что в корне противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

В заключение следует еще раз повторить, что делегирование народом своего конституционного права на осуществление власти в стране является одним из важнейших достижений не только конституционализма, но и всей демократической политической системы в целом. Парламентаризм, как явление, как способ и метод государственного устройства призван наиболее эффективно обеспечить главный принцип демократического общества – предоставить возможность сформировать свою исполнительную власть. Этот же принцип заложен и в Конституции РФ. Но фактический усиленный статус Президента РФ, который явно не соответствует стандартам смешанной республики, ставит вопрос о классификации России как суперпрезидентской республики.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации
2. Комментарий к Конституции РФ. — URL: https://constitution.garant.ru/science-work/comment/
3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) "О Правительстве Российской Федерации"
4. Конституция Франции. — URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/france/france-r.htm
5. Орлов А.Г. «Суперпрезидентская» республика латиноамериканского типа // Современное буржуазное право. М., 1Е987. Т. 2. С. 112
6. Шмавонян Г.А. Конституционно-правовая концепция российского парламента // Труды института государства и права Российской Академии наук. 2015. №5
7. Кондрашев А.А. Суперпрезидентская республика в России: миф или реальность? // Вестник университета имени О.Е. Кутафина. 2018. №6. С. 34-42 (дата обращения: 28.05.2019).
8. Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., 2000. 13-14 мая. С. 121-122
9. Кравец И. Российская Конституция и проблемы эффективности ее реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. №4 (45). С.73.