СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ РЕФОРМЫ КОНТРОЛЬНОЙ И НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Контрольную функцию признают неотъемлемым признаком государства на любом этапе его исторического развития. Необходимость государственного контроля доказана развитием всех типов и форм государств. Стабильность государственной власти напрямую зависит от эффективности государственного контроля.

На сегодняшний день особо актуальной является проблема совершенствования правового регулирования государственного контроля. Во исполнение поручений Президента Российской Федерации [2] уже разработан проект федерального закона о государственном и муниципальном контроле. [5] Однако закон до сих пор не принят, что свидетельствует о трудности поставленной задачи и отсутствии единого подхода к ее решению.

Также важно учесть, что государственный контроль является составной частью системы государственной власти страны, поэтому он тесно связан с историей страны, с историей становления государственной системы управления [9]. В связи с этим необходимо исследование исторических сведений о развитии контрольных функций и институтов государства, на основе которых становится возможным понимание предпосылок их трансформации и причинно-следственных связей, определивших необходимость современных преобразований в сфере госконтроля.

Современный этап правового регулирования государственного контроля в Российской Федерации делится на три основных периода [12]:

1. Первый - связан с принятием Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ [8] (далее - Закон № 134-ФЗ),

2. Второй - начался с принятием Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ [1] (далее - Закон № 294-ФЗ).

3. Третий - осуществляется в настоящее время и связан с исполнением поручения Президента РФ.

Принятие Закона № 134-ФЗ можно считать первым шагом в правовой регламентации контрольно-надзорной деятельности. Именно Законом № 134-ФЗ были заложены правовые основы и определены общие принципы взаимоотношений государства и бизнеса.

Принятием Закона № 134-ФЗ обозначился момент формирования нового самостоятельного института государственного контроля (надзора).

Законодателем из предмета правового регулирования государственного контроля (надзора) были исключены все отношения, природа которых вызывала сомнения (отношения в областях осуществления бюджетного контроля, банковского надзора или оперативно-розыскной деятельности), и правовое регулирование которых уже сформировалось (налоговый, таможенный контроль). Фактически предметом регулирования Закона № 134-ФЗ стали надзорные отношения.

Действие Закона № 134-ФЗ продемонстрировало, что установленные в нем гарантии прав предпринимателей являются недостаточными и не обеспечивающими полностью условия для экономического развития страны. Помимо этого, изменения, которые вносились в Закон № 134-ФЗ, постепенно сокращали права предпринимателей и расширяли полномочия контрольно-надзорных органов.

С принятием обновленного закона защищенность прав предпринимателей усилилась, увеличился перечень видов контрольно-надзорной деятельности. Результатом принятия Закона № 294-ФЗ стали: формирование федеральных информационных систем, значительное повышение роли органов прокуратуры, получивших полномочия по формированию ежегодного федерального плана проведения плановых проверок и согласованию внеплановых проверок, что позволило значительно снизить общее число проверок.

За время своего действия Закон № 294-ФЗ многократно подвергался изменениям. Принимаемые федеральные законы, которыми вносятся обозначенные изменения, можно разделить на два вида по противоположным направлениям развития нормативно-правового регулирования государственного контроля (надзора):

- реализующие государственную политику благоприятствования предпринимательской деятельности. Законы вносят изменения в карательную и фискальную ориентацию государственного контроля (надзора), преобразуя его в превентивный; вменяют контрольно-надзорным органам в обязанность профилактику нарушений обязательных требований;

- расширяющие полномочия контрольно-надзорных органов, перечень оснований для проведения внеплановых проверок и случаев их проведения без предварительного уведомления предпринимателей, устанавливающие новые исключения из порядка осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [12].

Важно отметить, что многочисленные изменения, вносимые в Закон № 294-ФЗ, оказали негативное влияние на целостность, последовательность и логичность нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности. Возникло противоречие многих новелл с общими принципами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Следует признать, что Законом № 294-ФЗ фактически не достигаются поставленные перед ним цели и задачи, связанные с ограничением необоснованных проверок и обеспечением при их проведении прав и законных интересов юрлиц и индивидуальных предпринимателей. Это обусловлено как несовершенством предусмотренных в нем правовых механизмов и вытекающих из этого пробелов, так и тем, что Законом № 294-ФЗ не регулируется большое количество видов государственного контроля и надзора.

Подготовлен законопроект, которым закрепляются новые правовые и организационные основы системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации, определяются общие принципы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и защиты прав граждан и организаций [6].

В конце 2017 года состоялись масштабные публичные и парламентские слушания проекта Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [5], разработанного в Минэкономразвития России и внесенного Правительством РФ в соответствии с поручением Президента РФ от 30.12.2015 № Пр-2724 и п. 6 распоряжения Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р.

Нововведения законопроекта состоят в:

- разработке закрытого перечня видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, не подлежащего расширительному толкованию;

- внедрении в контрольно-надзорную сферу риск-ориентированного подхода.

Риск-ориентированный подход отличается от традиционного тем, что при первом проводится исследование ситуации с опорой только на уровень риска деятельности юридического лица, а при втором анализируются отдельные ошибки и выявляются виновные в их совершении лица.

В Паспорте приоритетного проекта «Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности» [7] указывается на то, что при смена всеобъемлющего контроля (надзора) на дифференцированное планирование проверок, зависящее от уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, позволит достигнуть увеличения охвата потенциальных нарушителей обязательных требований и одновременного снижения нагрузки на подконтрольные субъекты. Благодаря внедрению риск-ориентированного контроля, как свидетельствует мировой опыт, должно быть снижено число проверок, а некоторые категории бизнеса могут быть вообще освобождены от необходимости прохождения плановых мероприятий. При этом будет обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в подконтрольной сфере.

Математические оценки экспертов говорят о том, что при внедрении риск-ориентированного подхода будет достигнуто снижение количества проверок на 40%, числа ревизоров – 30 %, такие результаты позволят сэкономить до 20 % средств государственного бюджета [10].

Однако в законопроекте имеются пробелы и противоречия, среди которых экспертами [11] выделяются следующие: законопроект не согласован с другими нормативными правовыми актами, он имеет слабый понятийный аппарат, в нем содержится большое количество отсылочных норм, не проработан вопрос, касающийся объема дополнительного бюджетного финансирования для внедрения положений закона и др.

Анализируя законопроект можно констатировать, что разработанная модель риск-ориентированного подхода к осуществлению государственного контроля и надзора вызовет значительные сложности как при правовом регулировании, так и в правоприменении. Но иного способа изменения ситуации избыточного давления со стороны контрольных и надзорных органов пока не разработано.

Список литературы:

1. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249.
2. Поручение Президента Российской Федерации «О разработке Концепции повышения результативности и оптимизации контрольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях» от 26 июня 2013 г. № Пр-1391 // СПС КонсультантПлюс.
3. Поручение Президента Российской Федерации «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле» от 4 января 2015 г. № Пр-13 // СПС КонсультантПлюс.
4. Распоряжение Правительства РФ «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.
5. Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» № 332053-7 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.02.2018) // СПС КонсультантПлюс.
6. Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
7. Паспорт приоритетного проекта «Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности». Утв. протоколом заседания проектного комитета от 20 декабря 2017 г. № 78(14) // СПС КонсультантПлюс.
8. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ (ред. от 30.12.2006, с изм. от 22.12.2008) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3436. - утратил силу.
9. Дусетова С.М. История становления государственного контроля в России // Юность и знания - гарантия успеха - 2015. Сборник научных трудов 2-й Международной научно-практической конференции: В 2-х томах. Ответственный редактор Горохов А.А. - Курск, 2015. - С. 77 - 80.
10. Егорова Н. Три года без проверок... // Информационный бюллетень «Экспресс-бухгалтерия»: электронный журнал. - 2015. - № 29. - С. 11 - 13.
11. Калинин Г.И. Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»: некоторые проблемы и спорные моменты // Административное право и процесс. - 2019. - № 1. - С. 34 - 37.
12. Ноздрачев А.Ф., Зырянов С.М., Калмыкова А.В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал российского права. - 2017. - № 9. - С. 34 - 46.