ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА БАНКОВСКОГО НАДЗОРА

Необходимым условием финансовой стабильности является наличие системы банковского надзора. Аккумулируя значительную часть финансовых ресурсов, кредитные организации несут ответственность как перед отдельными гражданами и организациями, так и перед обществом в целом. Банки постоянно находятся под присмотром уполномоченных государственных органов, так как кредитные организации, как правило, чувствительны к любым социально-экономическим потрясениям и проблемам. Поэтому формирование и историческая эволюция института банковского надзора стали следствием социальной значимости проблем, возникающих в банковской системе. Так, отсутствие доверия к банковской системе государства может привести к «набегам» вкладчиков и, как следствие, к системному кризису кредитно-денежной сферы и быстрому росту социального напряжения в обществе.

Существуют различные модели организации банковского надзора, однако цели и задачи, стоящие перед органами, осуществляющими соответствующие полномочия, фактически не меняются. Более того, по мере исторического развития института банковского надзора эти цели и задачи радикально и идейно не перерабатывались. Так, несмотря на несущественную разницу в формулировках целей осуществления банковского надзора в некоторых странах, эти цели заключаются:

•  в сохранении финансовой стабильности кредитно-денежной системы государства, что предполагает в случае необходимости проведение мероприятий, направленных на финансовое оздоровление и санирование кредитных организаций;
•  в обеспечении устойчивости деятельности банков посредством создания системы обязательных требований к размеру капитала и качеству активов (в этой связи к компетенции органов, осуществляющих банковский надзор, относятся и оценка состояния внутреннего контроля, и оценка качества управления рисками, и оценка финансового положения конкретных кредитных организаций);
•  в защите интересов вкладчиков (это является первичной целью государства, поскольку, как мы отметили выше, отказ от защиты интересов вкладчиков в конечном результате может привести к кризису всей кредитно-денежной системы и росту социального напряжения в обществе).

Банковский надзор как особая сфера деятельности государства является совокупностью полномочий, которые должны осуществляться специально созданным органом банковского надзора в пределах заранее установленной компетенции согласно закрепленным в законе процедурным нормам. Основная цель осуществления надзорных мероприятий в отношении кредитных организаций – обеспечение финансовой и денежной стабильности, что предполагает, в первую очередь, защиту интересов вкладчиков и иных клиентов банков. Существует сразу несколько ключевых направлений деятельности органов банковского надзора. К их числу следует относить:

•  подготовку и распространение разного рода документов, актов и директив, необходимых для обеспечения эффективности деятельности банков;
•  рассмотрение различных обращений и заявлений, которые подаются кредитными организациями (например, рассмотрение обращений по поводу лицензирования банковской деятельности);
•  осуществление мониторинга банковской деятельности и наблюдение за финансовым положением банков (в рамках этого направления также осуществляется контроль за соблюдением законодательных норм и за выполнением закрепленных на отраслевом уровне нормативов и положений);
•  проведение плановых и неплановых проверок;
•  создание форума, в рамках которого руководители различных банков могли бы выносить на рассмотрение проблемы и вопросы, требующие, по их мнению, обсуждения и вмешательства;
•  применение мер принудительного характера, которые заключаются в потребности внедрения новых методик и новых процедур в целях оперативного исправления актуальных проблем, выявленных в банке (интересно, что указанные меры могут быть инициированы органами банковского надзора как в отношении всего банка в целом, так и в отношении отдельных физических лиц, которые связаны с банком – например, в отношении членов совета директоров банка) [7, с. 7].

Исходя из рассмотренных выше целей и направлений осуществления банковского надзора, можно сделать вывод о том, что любая его модель включает в себя два ключевых элемента. Во-первых, одной из ключевых составляющих банковского надзора является лицензирование кредитных организаций, а также согласование изменения их организационной структуры. Во-вторых, еще одним важнейшим элементом банковского надзора является мониторинг и наблюдение за повседневной деятельностью банков, что демонстрирует значение защиты публичных и общественных интересов в рассматриваемой сфере. Интересно, что в некоторых странах, относящихся к группе экономически развивающихся, в том числе в России, в систему банковского надзора органически вписан еще один элемент – финансовое оздоровление банков, которое потенциально сменяется необходимостью контроля за процессом их ликвидации в случаях, когда у банков отзывают лицензии на осуществление соответствующей деятельности.

В этом смысле банковский надзор как специфическая функция государства вторичен по отношению к банковской деятельности, так как в отсутствии этой деятельности надзор за кредитными организациями потерял бы смысл. Следует понимать, что в рамках осуществления пруденциального надзора за деятельностью банковского сектора государственные органы должны, прежде всего, добиваться обеспечения финансовой стабильности, то есть регулятор обязан формировать необходимые и достаточные условия для устойчивости как всей банковской системы в целом, так и отдельных банков в частности. В этом смысле банковский надзор не предполагает тотальный контроль за всеми банковскими операциями или вмешательство во внутреннюю политику банков. Фактически, пруденциальное регулирование как мера банковского надзора раскрывает его природу как способа осуществления мониторинга и метода оценки рисков.

Понятие банковского надзора достаточно подробно рассмотрено в отечественной и зарубежной доктрине. Так, по мнению А.Г. Братко существует два подхода к рассмотрению сущности банковского надзора: широкий и узкий. В соответствии с широким подходом банковский надзор является средством общего банковского регулирования. С точки зрения узкого подхода, под банковским надзором может пониматься исключительно механизм пруденциального регулирования [1, c. 310].

Л.Т. Казакбиева рассматривает банковский надзор «как наблюдение…  (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, … нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства» [4, с. 9]. Интересно, что, по мнению Т.Э. Рождественской, приведенное определение не является бесспорным, так как оно фактически приравнивает банковский надзор к внутриведомственному контролю. С ее точки зрения, банковский надзор представляет собой разновидность публично-правовой деятельности, осуществляемой центральным банком или иными специализированными публично-правовыми органами, главной целью которой выступает обеспечение стабильности и развития национальной банковской системы и финансовой системы страны в целом, а также защита прав кредиторов и вкладчиков [2, с. 16].

Иной позиции придерживается М.А. Голубитченко, согласно точке зрения которой категорию банковского надзора следует рассматривать с позиции финансово-банковского надзора. Банковский надзор, с точки зрения М.А. Голубитченко, выступает в качестве вида финансово-банковского надзора, а не как разновидность финансового контроля [6, с. 11]. Подобный подход является неоправданно широким, поскольку значительно расширяет полномочия надзорных органов и не отражает специфические особенности именно банковского надзора.

Стоит отметить, что категория банковского надзора находится в тесной взаимосвязи с категорией банковского регулирования. Банковское регулирование представляет собой совокупность мер, осуществляемых государственной властью с целью обеспечения стабильного функционирования банковской системы. Непосредственное содержание банковского регулирования выражается в разработке федеральных стандартов, руководящих принципов и инструкций, которые направлены на структурирование и систематизацию всей банковской деятельности на территории государства [5, с. 11]. С другой стороны, банковское регулирование можно представить в качестве системы валютного и пруденциального регулирования [3, с. 268; 8].

Т.Э. Рождественская предложила классификацию принципов банковского надзора, в рамках которой выделяются общие, специальные и организационно-правовые принципы [2, с. 18-34]. К числу общих принципов банковского надзора она относит основополагающие принципы, которые закреплены в конституции или актах конституционного значения: принцип соразмерности, принцип социального государства, принцип защиты конкуренции, принцип обеспечения свободы экономической деятельности, принцип равного доступа к экономическим правам и т.д.

В систему специальных принципов банковского надзора, по мнению Т.Э. Рождественской, входят такие принципы как принцип законности, принцип эффективности, принцип компетентности, принцип объективности, принцип имплементации международных правил осуществления банковской деятельности в национальные банковские системы.

Третья группа принципов – организационно-правовые принципы – закреплена в «Основополагающих принципах эффективного банковского надзора» (Core Principles for Effective Banking Supervision) [9, с. 20]. Этот документ был разработан и принят в 1997 году Базельским комитетом по банковскому надзору, чтобы национальные регуляторы и надзорные органы достигли минимально необходимого уровня эффективности и надежности практик банковского надзора и регулятивной политики. Конечной целью разработки «Основополагающих принципов эффективного банковского надзора» было обеспечение надежности и благополучия международной финансовой системы, поскольку кризис банковских систем отдельных стран способен привести к системному кризису всей мировой кредитно-денежной системы. Система организационно-правовых принципов, утвержденная указанным документом, насчитывает 25 основополагающих принципов, затрагивающих вопросы независимости, полномочий и прозрачности деятельности надзорных органов, структуры банковского надзора, механизма пруденциального регулирования, необходимости раскрытия банками информации и ведения ими бухгалтерского учёта по особым правилам, трансграничного банковского надзора.

Стоит отметить, что деление принципов на группы дает возможность более полно оценить элементы системы банковского надзора, а также выделить критерии её эффективности. При этом классификация принципов, предложенная Т.Э. Рождественской, представляется нам вполне обоснованной, поскольку выделенная система принципов не только способствует взаимосвязи банковского надзора с иными видами государственного финансового контроля, но и направлена на сближение российского и зарубежных правопорядков в рассматриваемой сфере.

Выбор конкретной модели организации банковского надзора зависит от потребностей конкретной банковской системы и от ее актуальных проблем. В этом смысле любой способ организации банковского надзора отличается национальной спецификой, предопределенной многообразием факторов выбора. Кроме того, форма банковского надзора, применяемая в конкретном государстве, меняется вследствие изменений банковской системы или изменения условий осуществления банковской деятельности. Поэтому достаточно непросто сформулировать и характерные черты, свойственные различным моделям банковского надзора. Условно можно выделить четыре основных способа организации банковского надзора [7, с. 11].

В рамках первой модели центральные банки законодательно наделяются исключительными полномочиями в сфере надзора за деятельностью кредитных организаций и в сфере регулирования банковской деятельности. Эта модель применялась многими государствами, так как она структурно и организационно проста и, одновременно, достаточно эффективно решает стоящие перед ней задачи. На данный момент эта модель утратила доминирующие позиции, однако она все еще применяется даже в экономически развитых странах (так, центральные банки уполномочены регулировать банковскую деятельность в таких странах как Греция, Португалия и Испания).

Вторую модель организации банковского надзора называют смешанной, так как в ее рамках полномочия по надзору и контролю осуществляются специально созданными органами государства. В качестве примера можно использовать систему банковского надзора в США, которая очень сложна с точки зрения организационной структуры. Во-первых, надзорные полномочия поделены между различными исполнительными органами федерального уровня (особенно важные функции в рассматриваемой сфере закреплены за Федеральной резервной системой, Федеральной корпорацией страхования депозитов и Управлением контролера денежного обращения). Во-вторых, надзор осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне штатов.

Смешанная модель применяется также во Франции, Италии и Нидерландах. Так, в Нидерландах банковский надзор разделен на две большие области – Банк Нидерландов занимается проблемами обеспечения финансовой стабильности, а Служба по финансовым рынкам – контролем за корректностью ведения банковской деятельности.

В рамках третьей модели банковский надзор осуществляется независимыми специально созданными органами, которые не подчиняются напрямую министерству финансов и центральному банку. К числу государств, которые используют эту модель можно отнести Великобританию и Канаду, так как в этих странах центральный банк играет достаточно ограниченную роль в процедурах банковского регулирования и банковского надзора.

Наконец, четвертая модель предполагает формирование так называемого «мегарегулятора» на законодательном уровне. Полномочия по банковского надзору в рамках этой модели практически полностью отделены от центральных банков. Мегарегуляторы – это органы, наделены компетенцией в сфере регулирования финансового рынка.

В целом, критерием выделения этих моделей и их классификации выступает место и роль центрального банка в процессе осуществления банковского надзора. Существуют различные точки зрения относительно необходимости вывода полномочий по банковскому надзору из компетенции центральных банков (рисунок 1).

Рисунок 1. Аргументы «за» и «против» выделения полномочий по банковскому надзора из компетенции центральных банков

Итак, банковский надзор как особая сфера деятельности государства является совокупностью полномочий, которые должны осуществляться специально созданным органом банковского надзора в пределах заранее установленной компетенции согласно закрепленным в законе процедурным нормам. Основная цель осуществления надзорных мероприятий в отношении кредитных организаций – обеспечение финансовой и денежной стабильности, что предполагает в том числе защиту интересов вкладчиков и иных клиентов банков. Любая модель банковского надзора включает в себя два ключевых элемента: лицензирование кредитных организаций и мониторинг повседневной деятельности банков. В некоторых странах, в систему банковского надзора органически вписан еще один элемент – финансовое оздоровление банков, которое потенциально сменяется необходимостью контроля за процессом их ликвидации в случаях, когда у банков отзывают лицензии на осуществление соответствующей деятельности.

Список литературы:

1. Братко, А. Г. Банковское право России: учебник для бакалавриата и магистратуры. Москва: Издательство Юрайт, 2015. - 489 с.
2. Рождественская Т.Э. Банковский надзор в Российской Федерации: теоретико-правовые основы: монография. М.: Юркомпани, 2012. – 216 с.
3. Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. - 335 c.
4. Казакбиева Л.Т. Банковский надзор как финансово-правовая категория: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2004. – 224 с.
5. Батырева С.В. Современная система банковского надзора и контроля в России и направления её совершенствования: Дис. … канд. экон. наук. -  М., 2001. – 145 с.
6. Голубитченко М.А. Финансово-правовое регулирование банковского надзора: российский и международно-правовой опыт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2013. - 26 с.
7. Мурычев А.В. Банковский надзор: каким ему быть? // Деньги и кредит. 2007. №4. – С. 7-19.
8. Ерпылева Н.Ю. Пруденциальное регулирование банковской деятельности в России // Юридическая работа в кредитной организации. 2008. № 1. – С. 101-122.
9. Симановский А.Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора, издание второе // Деньги и кредит. 2007. №1. – С. 11-22.