ПРИЗНАКИ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

На основе легального определения, закрепленного в ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции» [4], мы можем выделить основные признаки конфликта интересов на государственной службе: 1) наличие специального субъекта; 2) наличие личной заинтересованности субъекта; 3) влияние или возможность влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение лицом его должностных обязанностей.

Во-первых, следует определить субъекта отношений, в которых возникает конфликт интересов, и, соответственно, установить, на какой круг лиц распространяются данные нормы. Легальное определение не дает ответа на вопрос, замещение каких именно должностей предполагает обязанность по урегулированию конфликта интересов.

Законодателем была предпринята попытка внести ясность в данный вопрос путем введения ч. 3 ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции», в которой перечислен круг субъектов, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Однако, данная норма имеет неисчерпывающий характер, поскольку предусматривает возложение обязанностей, связанных с конфликтом интересов, на «иные категории лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами».

Следовательно, норма является бланкетной, отсылающей нас к федеральным законам в целом, не указывая конкретных законов, предусматривающих соответствующие категории лиц. Данная ситуация говорит о правовой неопределенности и способна, на наш взгляд, порождать противоречивую правоприменительную практику, связанную с различным толкованием федеральных законов.

Полагаем, что наиболее адекватным решением проблемы будет являться замена бланкетной нормы об иных категориях лиц на нормы, в которых будет исчерпывающим образом определен круг субъектов конфликта интересов, в результате чего будет устранена необходимость поиска норм в специальных федеральных законах.

Во-вторых, необходимо определить содержание понятия «личная заинтересованность». Исходя из буквального толкования закона, личная заинтересованность представляет собой возможность получения различных материальных выгод. Однако, в юридической литературе распространен более широкий подход: это основанное на должностных полномочиях намерение государственного служащего в получении дополнительной возможности увеличения роста объема потребления материальных и нематериальных благ самим государственным служащим, членами его семьи или другой близкой ему социальной группы [1].

В уголовном праве личная заинтересованность также не рассматривается как носящая исключительно корыстный, материальный характер: разъясняется, что она может быть направлена и на получение нематериальных выгод [5].

Следует также заметить, что официальный представитель Правительства РФ Т.В. Блинова, отвечая на вопрос о том, почему в новой редакции ФЗ «О противодействии коррупции» не указано на получение нематериальной выгоды, сообщила следующее: «В Законе установлена именно личная заинтересованность, а то, какие у нас с вами есть имущественные и неимущественные права и чем они регулируются, - просто не нормы этого Закона. Да, безусловно, здесь может быть личная как материальная, имущественная, так и моральная заинтересованность соответственно, здесь просто «личная заинтересованность» [2].

Полагаем, что в данном случае закон подлежит расширительному толкованию. Исходя из значения понятия личной заинтересованности в уголовном законодательстве, разъяснениях Верховного Суда РФ, можно сделать вывод о единстве содержания данного понятия в различных отраслях законодательства. В противном случае уголовное законодательство устанавливало бы ответственность за то, что не предусмотрено законодательством о противодействии коррупции как нарушение.

Следовательно, под личной заинтересованностью должна пониматься как материальная, так и нематериальная заинтересованность. При этом, на наш взгляд, для исключения противоречивых толкований необходимо дополнить ч. 2 ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции» указанием на то, что под личной заинтересованностью понимается также возможность получения выгод неимущественного характера.

Необходимо также обратиться к вопросу о том, какими лицами могут быть получены перечисленные материальные и нематериальные выгоды. Законодателем не разграничена прямая и косвенная личная заинтересованность. Однако, можно предположить, что критерием разграничения является именно субъект, получающий те или иные выгоды; в таком случае под прямой заинтересованностью следует понимать получение выгод самим должностным лицом, а под косвенной – всеми третьими лицами, перечисленными в ч. 2 ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции».

Говоря о получении выгод третьими лицами, отметим, что, на наш взгляд, круг лиц, охватываемых понятием личной заинтересованности, является весьма широким и недостаточно определенным. При установлении таких субъектов, как само должностное лицо и лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, неясности не возникает. Однако установить на практике, с какими гражданами или организациями указанные лица связаны «имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями», достаточно проблематично, учитывая обширность социальных связей между людьми, а также широкое содержание и открытый характер понятия «иные близкие отношения».

Анализируя третий признак конфликта интересов, связанный с влиянием личной заинтересованности на исполнение полномочий, отметим, что при выявлении такой личной заинтересованности необходимо учитывать уровень интенсивности связей, отношений между лицами.

Наконец, необходимо определить, что представляет собой «надлежащее, объективное и беспристрастное» исполнение должностных обязанностей. Данное понятие является, безусловно, оценочной категорией, поскольку отсутствуют конкретные критерии объективности и беспристрастности.

В качестве одного из критериев в юридической литературе предлагается транспарентность – открытость, прозрачность решения, принимаемого должностным лицом. Однако, как отмечает А.Ф. Ноздрачев, транспарентность решения не во всех случаях дает основания оценивать его как объективное, необходимое, надлежащее и непредвзятое. Кроме того, не все решения в публичной сфере могут быть прозрачными, что связано с необходимостью защиты интересов государства и общества [3].

Следовательно, неизбежно наличие элементов субъективности в оценке действий (бездействий), решений должностных лиц. Для повышения объективности оценки действий должностных лиц необходимо основываться, как рекомендует А.Ф. Ноздрачев, только на реальности фактов, а не на том, что можно предполагать относительно возможности действий должностного лица.

Таким образом, признаки конфликта интересов на государственной службе недостаточно четко определены в ФЗ «О противодействии коррупции». Представляется необходимой конкретизация перечисленных признаков с целью достижения правовой определенности и единообразного понимания такого многоаспектного явления, как конфликт интересов.

Список литературы:

1. Гирин С.А. О соотношении понятий «интерес» и «личная заинтересованность» в конфликте интересов на государственной гражданской службе // Научные ведомости Белгородского Государственного Университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2016. № 10. Т. 36. С. 157.
2. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Т. 29 (244). 2014 г. Весенняя сессия. 23 апреля – 20 мая. М.: Издание Государственной Думы, 2016. С. 679.
3. Ноздрачев А.Ф. Конфликт интересов: новое «универсальное» нормативное правовое определение понятия в законодательстве о противодействии коррупции // Административное право и процесс. 2016. N 6. С. 39.
4. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Российская газета. N 266. 30.12.2008.
5. О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 // Российская газета. N 207. 30.10.2009.