ЗАЩИТА ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ЛИЦ, НАХОДЯЩИХСЯ ПОД ОПЕКОЙ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВОМ

Несмотря на то, что современная государственная политика России и законодательство активно погружены в процесс обеспечения наилучших инте­ресов ребенка, провозглашенных главным приоритетом Конвенции о правах ребенка, положение с нарушением прав несовершеннолетних оставшихся без родительской опеки остается серьезным. Как справедливо отмечают специалисты в области защиты прав детей в РФ отдельные должностные лица, принимающие решения в отношении несовершеннолетних, специалисты госструктур, представители законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления, родители и обычные граждане [6, с. 35]:

• имеют очень низкий уровень правовой культуры;
• не понимают до конца содержание и смысл прав человека и прав ребенка;
• не знают и не понимают международные стандарты и российское законодательство в области прав ребенка;
• не имеют реального представления о механизмах и социальных практиках реального обеспечения прав ребенка, утвержденных международными стандартами.

И поэтому в России так медленно развиваются новые институты и современные практики защиты прав ребенка, тормозится их продвижение и развитие, столь необходимые именно сегодня.

Как представляется, защита прав несовершеннолетних должна начинаться с выявления детей, которые остались без родительской опеки. Граждане РФ, равно как и должностные лица, в соответствии со ст. 122 СК РФ обязаны сообщать в органы опеки и попечительства по месту нахождения детей о том, что они остались без попечения. После проверки поступивших сигналов и установления факта отсутствия попечения родителей данные о несовершеннолетних, которые остались без попечения родителей, должны быть занесены в журнал первичного учета органов исполнительной власти субъектов РФ, в связи с чем, в дальнейшем должны быть приняты меры к устройству детей.

С 2001 года в нашей стране действует государственный банк (далее - Банк) данных о детях, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с одноименным Федеральным законом [2] созданы региональный и федеральный банки данных, в которые передаются данные о детях, оставшихся без попечения родителей. Ведение банка данных возложено на Министерство образования РФ (являю­щегося оператором, ведущим федеральный банк данных), Комитеты образования в исполнительных органах власти субъектов Федерации выполняют функции региональных операторов[4]. Данные органы несут ответственность за достоверность и полноту информации в Банке и доступу к ней всех заинтересованных лиц.

Выступая в конце 2016 года на одном из заседаний Правительства, министр образования и науки РФ О. Васильева привела следующую статистику за последние три года в Банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, произошло их значительное сокращение – в 3 раза, со 186 тыс. до 61 тыс. человек. Тенденции к снижению продолжаются, и в 2016 году Банк данных стал меньше ещё на 15 % по сравнению с прошлым годом [11].

Такая ситуация, по мнению О. Васильевой, сложилась в результате следующих обстоятельств:

1) в большинстве субъектов РФ было установлено программное обеспечение Банка о детях во всех территориальных органах опеки и попечительства;

2)осуществляется персонифицированный порядок учёта несовершеннолетних;

3) сформирован и  ведётся реестр граждан, которые выразили желание принять детей на воспитание в свои семьи, на федеральном, региональном уровнях и в территориальных органах опеки и попечительства.

4) Министерством здравоохранения осуществляется работа по профилактике отказов от новорождённых (в отдельных роддомах и перинатальных центрах введены должности медпсихологов, специалистов по социальной работе).

Как указано в ст. 123 СК РФ, если отсутствует возможность устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на усыновление (удочерение), опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью они должны быть переданы в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.

Исследование форм устройства детей, которые существуют в России, позволяет высказать мнение по поводу содержания указанной выше статьи Семейного кодекса РФ. Усыновление, опека и попечительство, приемная семья и патронатная семья представлены законодателем как формы индивидуального устройства детей, а передача в различные учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, — это формы неиндивидуального устройства.

Мы поддерживаем точку зрения Л.Ю. Михеевой о том, что никаких других форм устройства детей в семью (форм индивидуального устройства), кроме усыновления и опеки, быть не должно [7, c. 122].

В то же время в законодательстве необходимо предусмотреть и специальные виды опеки (попечительства) которые соответствовали бы интересам, как опекунов, так и подопечных. Это позволит привести к единой системе подходы к определению правового положения опекунов, и лучше защищать интересы ребенка. Некоторые виды опеки (попечительства) над несовершеннолетними должны быть предусмотрены на уровне федерального законодательства, однако не исключено и закрепление их нетради­ционных видов в законах субъектов РФ.

Петрановская Л. отметила, что в России необходима «тотальная реформа всей системы защиты прав детей, оказавшихся в сложной ситуации. Начинать надо с кровной семьи. С того, как дети попадают в детские дома. Что нужно делать, чтобы они туда не попали. Дальше — сами детские дома. Какими они должны быть, чтобы не калечить детей до такой степени, что у них происходит расстройство привязанности и с ними невозможно находиться вместе. Только одновременно с решением этих проблем мы начинаем думать о развитии семейного устройства. Этот третий пункт, семейное устройство, имеет смысл только после первых двух» [9, с. 24]. И далее она отмечает, что сегодня в РФ государственная система, пока не подстрое­на под реализацию базового права ребенка жить и воспитываться в семье. Так как система ответственности органов опеки устроена так, что ребенок в семье — это «их головная боль». А ребенок в сиротском учреждении — к ним это не имеет никакого отношения.

Должна быть другая система ответственности. Пока у нас такая система: если что-то случилось с ребенком в семье — органы опеки отвечают, а если случилось в детском доме — опека не отвечает. Поэтому органы опеки очень часто заинтересованы в том, чтобы дети оставались в сиротском учреждении, а не попадали в семьи. Если что случилось с ребенком в семье, то органы опеки постоянно будут проверять, а затем и обвинять, в конечном итоге могут уволить.

Родительское всероссийское сопротивление (далее – РВС) ведет борьбу, связанную с мероприятиями по защите семьи и детства. В первую очередь это связано с участившимися случаями вопиющего беззакония со стороны органов опеки и подразделений по делам несовершеннолетних (далее – ПДН) - изъятия детей из семей, зачастую в грубой форме, без соответствующих для этого причин и решения суда. Общественники полагают, что такие действия соцслужб могут быть продиктованы коррупционными и иными интересами их сотрудников и уверенностью в своей безнаказанности [8, с. 36].

Представители «РВС» предлагают за однократное незаконное изъятие ребенка из семьи, совершенное в корыстных целях: штрафовать виновного до 40 тысяч рублей, либо наказывать обязательными работами на срок до 360 часов, либо исправитель­ными работами на срок до 2-х лет, либо арестом до 6 месяцев. Если ребенка отобрали незаконно с применением насилия к нему или членам семьи, если это привело к ухудшению здоровья ребенка или родителя или смерти по неосторожности, то виновные должны быть наказаны штрафом до 100 тысяч рублей, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами до двух лет, либо арестом до шести месяцев, либо лишением свободы до восьми лет [12].

Соответствующую статью предлагается внести в УК РФ, СК РФ предлагается также, внести положение, согласно которому, при лишении родителей родительских прав, необходимо учитывать мнение ребенка - обязать прислушиваться к малышам, начиная с 5-летнего возраста. По действующему законодательству, ребенка могут отдать на усыновление в чужую семью по истечении полугода  с того момента, как суд вынесет решение о лишении родительских прав. Будет введена поправка, продлевающая этот срок - с полугода до полутора лет. Таким образом, у родных родителей ребенка будет больше шансов успеть восстановить свои родительские права. При этом забрать ребенка только на основании подозрений будет невозможно, органам опеки необходимо получить определение районного суда. В случае, если проводится экстренное изъятие ребенка орган опеки и попечительства обяжут незамедлительно уведомить прокурора, обеспечить временное устройство ребенка и в течение 48 часов обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав и с ходатайством об отобрании ребенка в порядке обеспечения иска. Сегодня гражданское общество России категорически несогласно с навязываемыми стране ювенальными технологиями и требует широкого обсуждения проблем в действующем законодательстве.

К сожалению, зачастую только судебные разбирательства являются эффективным, а подчас и единственным, способом защиты прав и интересов детей, которые находятся  под опекой и попечительством. Сегодня российским судами всех уровней сформирован значительный массив судебных постановлений в сфере защиты имущественных и неимущественных прав   детей, которые остались без попечения родителей.

Краткий обзор материалов судебной практики позволил сделать вывод, что большая их часть касается имущественных прав, связанных с жилищным вопросом.

Имеют место ситуации, когда региональное законодательство в сфере защиты жилищных прав несовершеннолетних лиц, оставшихся без попечения родителей, противоречит федеральным законам. Например, гражданское дело по заявлениям А.В. Андреева, Ю.В. Грузиновой, О.С. Генераловой, А.А. Корнилаева о признании недействующим в части Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года № 123-ЗСО «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области» по апелляционной жалобе Саратовской областной Думы на решение Саратовского областного суда от 25 мая 2015 года, которым заявления истцов удовлетворены.

Чаще всего наблюдается нарушение прав несовершеннолетних находящихся под опекой (попечительством) со стороны должностных лиц, в силу своих обязанностей и компетенций, регламентированных законами, обязаны защищать или оказывать содействие в защите прав и интересов граждан данной категории. Значимыми являются в этом плане правовые позиции Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ), Верховного РФ, судов субъектов России, в решениях и определениях которых представлены материалы, которые следует обязательно учитывать в современной правоприменительной практике в отношении защиты прав и интересов несовершеннолетних лиц, которые находятся под опекой.

Исследование материалов судебной практики показало, что суды в основном, верно решали вопрос о том, кому надлежит ответчать по делам, связанным с обеспечением детей, оставшихся без попечения родителей жилым помещением, и на какой орган целесообразно возложить обязанность предоставлять жильё по договору социального найма соответствующего качества и размера.

При решении данного вопроса суды руководствовались правовой позицией КС РФ, изложенной в его Определении от 5.02. 2009 года № 250-О-П[5], согласно которой обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вне очереди жилыми помещениями не ниже установленных социальных норм может быть возложено на органы местного самоуправления только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом от 6.10. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3].

Невзирая на то, что с 1.01.2013 года установлен новый порядок предоставления детям, оставшимся без попечения родителей  жилья, судам необходимо учитывать, что подходы к разрешению вопросов о круге лиц, на которых распространяется действие ст. 8 Федерального закона от 21.12 96 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [1], о месте жительства данных лиц, о своевременности их обращения по поводу предоставления жилья, а также о том, когда орган исполнительной власти обязан предоставить его и каким требованиям жилое помещение должно соответствовать, остались прежними.

 Счетной палатой РФ проводятся проверки, связанные с исполнением поручений Президента РФ и законодательства по вопросам совершенствования политики государства в области защиты детей, оставшихся без попечения родителей. Проверяющие выявляют многочисленные нарушения законодательства, защищающего права таких детей, и обращают на это внимание Правительства РФ, парламентариев, а также полномочных представителей Президента в Южном, Сибирском и Северо-Кавказском федеральных округах [10, с. 18]. В то же время контролеры отмечают, что, в общем и целом политика государства, защища­ющая несовершеннолетних лиц, находящихся без опеки и попечительства в целом, правильная. Об этом, свидетельствуют цифры снижения социального сиротства и количества детей, находящихся в Банке.

Счетная палата делает вывод, что в целом принятое законодательство позволило улучшить политику государства в данной области. Например, упрощены требования к российским опекунам, попечителям, освобожденным от необходимости проходить специальную подготовку, предоставлять справки о том, что жилое помещение соответствует санитарным и техническим нормам, кроме того, уменьшена разница в возрасте между не состоящим в браке усыновителем и ребенком и упрощена система отчетности опекунов и попечителей. Но, как отмечают контролеры, система сопровождения проблемных и неполных семей не создана должным образом. В разных регионах внесены и реализуются только отдельные ее элементы, а в 17 регионах полностью отсутствует система медицинского сопровождения.

Только в Брянской области и г. Москве установлены все виды льгот для семей, которые приняли детей на воспитание. В некоторых регионах, льготы при оказании медицинской помощи и образовательных услуг отсутствуют. В 53 регионах дети не обеспечиваются путевками на отдых.

К сожалению, пока Минфин ненадлежащим образом осуществляет контроль над тем, чтобы регио­ны соблюдали  условия предоставления субсидий, что подтверждается на примере Астраханской области, где субсидия за нарушение условий и порядка ее предоставления, не была приостановлена. Задействование со стороны государства чрезвычайно большого количества структур приводит к размыванию ответственности за результаты, снижению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, направленных на защиту прав и интересов несовершеннолетних лиц, которые  находятся под опекой.

Таким образом, защита прав несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством осуществляется на основании, как международных правовых актов, так и российского законодательства. Однако, несмотря на то, что в Банке снижается количество детей, оставшихся без родительского попечения, проблемы по защите их прав и интересов по-прежнему актуальны. И связаны они как с имущественными, так и неимущественными сторонами защиты. Права и интересы несовершеннолетних подопечных защищаются как собственно опекунами (попечителями), так и органами государственной власти в лице органов опеки и попечительства, судами, различными общественными организациями.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» – [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru
2. Федеральный закон от 16.04.2001 № 44-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 15. Ст – 1434
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru
4. Приказ Министерства образования РФ от 28 июня 2002 г. № 2482. утв. Порядок организации работы по ведению «государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации - 2002. - № 37.
5. Определение Конституционного Суда РФ от 05.02.2009 № 250-О-П «По жалобе муниципального образования - городского округа «Город Чита» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [Электронный режим]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru
6. Вальдт, Т.А. Проблемы формирования правовой культуры как основы профессиональной компетентности специалистов органов опеки и попечительства = Theproblemsofformatio № oflegalcultureasthebasisofprofessio №alcompete №ceoftheguardia №shipauthorityspecialists / Т. А. Вальдт // Философия образования. - 2012. - № 4 (43). - С. 35.
7. Михеева Л.Ю. Проблемы систематизации форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей / Защита прав ребенка в современной России: Материалы научно-практической конференции / Л.Ю. Михеева - М: Институт государства и нрава РАН. -2004. – 122 с.
8. Пашкеева, А. Органы опеки - спасатели детей или узаконенный ювенальный киднепинг? / А. Пашкеева // Вопросы социального обеспечения. - 2013. - № 21. - С. 36.
9. Петрановская, Л.  Опека не может быть поддерживающей структурой / Л. Петрановская   // Коммерсантъ Власть. - 2013. - № 7. - С. 24.
10. Сазонов, Ю. Под опекой государства /Ю. Сазонов // Социальная защита. - 2014. - № 11 (269). - С. 18.
11. Доклад О. Васильевой о профилактике социального сиротства, развитии форм семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Заседание Правительства (2016 год, №38) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://government.ru/meetings/25384/stenograms/ (Дата обращения 5.11.2017 г)
12. Сотрудники опеки получат тюремные сроки за изъятие детей из семьи [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://iz.ru/news/552764 (Дата обращения 6.11. 2017 года)