ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ДЕТЯМ-СИРОТАМ НА ПРИМЕРЕ ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ

Обеспечение жильем детей-сирот, это, безусловно, одна из важнейших социальных задач государства, по обеспечению защитой одной из самых уязвимых групп населения.

Россия, как участница международных отношений, так же принимает на себя обязательства по обеспечению реализации и международных нормативных актов, в области защиты прав детей. Вместе с тем и внутреннее законодательство в нашей стране подчиненно принятым на себя обязательствам в международной сфере в области защиты прав детей.

Так, ст. 20 «Конвенции о правах ребенка» содержит в себе указание для принявших ее о том, что дети, оставшиеся без семейного окружения по каким бы то ни было причинам, являются особой категорией, которой нужна защита и внимание со стороны государства, и эти самые государства должны предоставить ему такую защиту» [2].

Для внутреннего законодательства РФ основополагающее значение имеет статья 7 Конституции РФ, в которой заложены основы социального обеспечения для нашего государства, именно эта статья провозглашает Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [3]. Помимо этого, статья 40 Конституции Российской Федерации устанавливает для граждан основное жилищное право – право на жилище. В целом, множество статей основного закона нашей страны содержат положения в той или иной мере затрагивающие социальное обеспечение и иные связанные с этим права. Во исполнение этого были созданы и многочисленные законодательные акты, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Так, в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в сфере ведения Российской Федерации и субъектов РФ [3]. Что не может не приводить к проблемам определенного рода, а именно возникновению юридических коллизий при реализации субъектами своего права на нормотворчество в данной сфере. Противоречия возникают между актами, которые регулируют похожие, однородные отношения на уровне субъектов РФ. Основным средством разрешения данных проблем является судебное вмешательство.

Среди нормативно правовых актов, регулирующих предоставление жилья детям сиротам, а так же детям, оставшимся без попечения родителей, можно выделить акты двух уровней: федеральное законодательство, и законодательство субъектов РФ.

Следует рассмотреть основные федеральные акты в данной области. Прежде всего, следует начать с Жилищного кодекса РФ и Семейного кодекса РФ.

К рассматриваемым отношениям следует применять статью 57 ЖК РФ, которая содержит в себе положения о порядке предоставления жилых помещений по договорам социального найма. Данные положения применимы к таким категориям граждан, которые состоят на специализированном  учете в качестве лиц, нуждающихся в жилых помещениях. Помимо основных правил предоставления жилья, рассматриваемая статья содержит в себе и определенное исключение из общего правила предоставления жилого помещения. В п. 2 ст. 57 ЖК РФ, указаны такие категории граждан, которым жилые помещения по договорам социального найма должны быть предоставлены во внеочередном порядке. В частности, это относится и к детям-сиротам, как социальной группе, указанной данном пункте [1].

В Семейном кодексе РФ об обеспечении жильем детей-сирот говорится вскользь в статье 155.3, где норма отсылает к жилищному законодательству [11].

Среди федеральных законов можно выделить:

 – Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» который содержит основные принципы, содержание и меры, применяемые при социальной поддержки категорий из числа детей-сирот, указанных в данном конкретном законе [4].

– Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» содержит в себе основы, касающиеся правовых, организационных и экономических аспектов социального обслуживания населения в Российской Федерации. Помимо этого, там прописаны полномочия федеральных органов государственной власти, а так же органов государственной власти в субъектах Российской Федерации в отношении общественных отношений, охватываемых данным законом. Немаловажным является и наличие в данном законе прав и обязанностей лиц, которые получают социальные услуги, и, вместе с тем, права и обязанности поставщиков данных социальных услуг [5].

Среди актов федерального уровня следует упомянуть о Перечне поручений данных Президентом РФ для исполнения органами исполнительной власти в лице Правительства РФ по вопросам, касающимся детей-сирот.

В пункте «г» Перечня, Президент поручил обратить внимание на рассмотрение вопросов усовершенствования механизмов, которые должны обеспечивать жильем детей-сирот, и так же предоставить им возможность выбирать жилье в наилучшем для них месте, в том числе и с помощью упрощенной процедуры закупки жилых помещений у физических лиц на вторичном рынке жилья.

Помимо этого, п. 2 Перечня содержит указания на реализацию поддержки данной категории граждан совместно с субъектами РФ, путем разработки порядка взаимодействия между федеральным уровнем и региональным, а так же обмена значимой информацией [6].

В соответствии с положениями федерального законодательства, органы государственной власти на уровне субъектов РФ имеют право самостоятельно регулировать законодательство в сфере социальной помощи детям-сиротам в пределах своей компетенции и неукоснительно соблюдая требования федерального законодательства, в частности Конституции РФ. На уровне субъектов РФ принимаются различные нормативные акты по вопросам социальной поддержки мало защищённых категорий граждан, к которым относятся и дети сироты.

На уровне субъектов РФ были приняты такие законы как, в частности закон Оренбургской области «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Оренбургской области»; закон  Удмуртской республики «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; закон Мурманской области «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; закон Нижегородской области «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Нижегородской области», а так же многие другие.

В настоящее время детям-сиротам жилье предоставляется по договорам найма специализированных жилых помещений, а не по договорам социального найма.

Согласно части 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ, дети-сироты могут реализовать свое право на получения жилья именно по месту своего жительства. Однако, в связи с дифференциацией законодательства субъектов РФ, некоторые из них в своих законодательных актах устанавливают иной порядок, по которому могут быть предоставлены жилые помещения данной категории граждан. Так, М.Л. Харламова выделяет 14 таких субъектов. В связи с этим можно выделить основания предоставления:

- по месту, где были выявлены и по месту первичного устройства (учета) (Республика Коми; г. Москва; Архангельская, Астраханская, Нижегородская, Орловская, Псковская, Саратовская, Тверская, Ульяновская области; Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа);

- по месту, где было окончено пребывание в учреждении для детей-сирот (Республики Коми, Татарстан; г. Москва; Архангельская, Астраханская, Орловская, Псковская, Саратовская, Ульяновская области; Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа);

- по месту трудоустройства (Архангельская, Астраханская, Псковская, Ульяновская области; Ненецкий автономный округ);

- по месту жительства тех лиц, у которых дети-сироты находились на воспитании (Республика Коми; г. Москва; Архангельская, Саратовская, Тверская, Ульяновская области; Ненецкий автономный округ);

- по месту, где находится жилого помещение, которое раньше занимали данные граждане, и если есть обстоятельства, которые делают невозможным проживание детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях (Архангельская, Псковская, Ульяновская области; Ненецкий автономный округ).

В данных регионах в законе не предусмотрено то, что жилье будет предоставляться по такому критерию как место жительства данных граждан. То, что существуют такие различия в законодательстве в других регионах,  препятствует равной реализации прав и возможностей граждан при получении жилья. Из этого следует необходимость привести данные законодательные акты к единому виду, который соответствовал бы федеральному законодательству. При этом никто не запрещает субъекту федерации самостоятельно определить предоставить ли возможность выбора места, по которому может быть предоставлено жилое помещение, не зацикливаясь на именно месте жительства ребенка-сироты [12].

Проблемы в судебной практике существуют и в области формирования списков, по которым должно предоставляться жилье детям-сиротам. Так, в Оренбургской области имеется пример из практики Оренбургского областного суда, признающий неправомерным решение главы муниципального образования, не включившего сироту в специализированные списки по предоставлению жилья данной категории граждан.

В Бузулукский районный суд Оренбургской области был подан иск от гражданина из числа детей-сирот, для защиты своих нарушенных прав. Ответчиком по данному делу выступала администрация данного муниципального образования, которая и формировала данные списки.  Именно она отказала истцу во включении в указанные списки.

На момент подачи заявления о включении в списки по предоставлению жилья, истец проживала не на территории муниципального образования, что и послужило причиной отказа главы администрации. Однако девушка проходила обучение в учебном заведении на территории г. Бузулука.

После обращения в суд, истец была включена в списки по предоставлению жилых помещений детям-сиротам

Суд, в частности, сослался на обстоятельства, что истец обучается и проживает в г. Бузулук, а тот факт, что у нее отсутствует регистрации по месту жительства не должно лишать ее законного права на получение своего жилого помещения из специализированного жилого фонда [7].

Существующая ситуация с неэффективным исполнением вынесенных судами решений об обеспечении жильем детей-сирот вынуждает решить вопрос о предоставлении данной категории граждан временного жилого помещения, если субъект не может в срок обеспечить необходимым жильем в предназначенном для этого жилом фонде. Решение данной проблемы было найдено в некоторых субъектах РФ. Для этого в части из них сиротам предоставляется временное жилье, до получения основного, причитающегося им по закону, либо в других субъектах данным гражданам предоставляют ежемесячную денежную компенсацию, за то, что они берут в наем жилые помещения [12]. Что является целесообразным условием, которое необходимо ввести на федеральном уровне для всех субъектов РФ.

Так же Оренбургская область значительно продвинулась в вопросе предоставления жилых помещений детям-сиротам. Однако, вместе с тем, выявились проблемы эффективности использования данной категории жилья.

В 2015 году проведен мониторинг состояния жилых помещений, предоставленных с 2010 года детям-сиротам по договорам социального найма и договорам найма специализированных жилых помещений. Установлено, что из 2120 обследованных жилых помещений в 542  сироты не проживали, выбрав по причине трудоустройства или семейных обстоятельств местом жительства другое муниципальное образование области либо регион.

Большинство квартир предоставлено по договорам найма специализированных жилых помещений, приватизировать нет правовых оснований. Жилье пустует и приходит в негодность. Жилищным кодексом РФ не предусмотрена возможность передачи в поднайм таких помещений. Решением этой проблемы могло бы стать изменение формы обеспечения детей-сирот жильем [10].

Таким образом, явно прослеживаются различия в законодательстве субъектов РФ. Необходимо привести законодательные акты всех субъектов РФ к единому виду, в части вопросов обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей при недостаточности жилого фонда в субъекте. Хорошим вариантом представляется решение о проведении аукциона на покупку уже построенного жилья для детей-сирот, и детей оставшихся без попечения родителей. Такой вариант уже предусмотрен в Приморском крае, и по нашему мнению, целесообразно ввести его и в других субъектах. В данном случае уполномоченные лица уже не смогут ссылаться на отсутствие или снижение темпов строительства необходимого жилого фонда. А помимо этого, возможно предоставление социальных выплат в тех же целях приобретения жилого помещения гражданином.

Список литературы:

1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ: принят Гос. Думой  22 декабря 2004г. : одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г.  // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 1 (ч.1). - Ст. 14.
2. Конвенция о правах ребенка: офиц. текст: вступила в силу для СССР 15.09.1990 г. // Сборник международных договоров СССР – выпуск XLVI. – 1993.
3. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации. – Москва: Проспект, 2015. – 32 с. – ISBN 978-5-392-17916-9.
4. О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей от 21.12.1996 № 159-ФЗ: принят Гос. Думой 4 декабря 1996 г.: одобрен Советом Федерации 10 декабря 1996 г. // Российская газета. – N 248. – 1996.
5. Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации от 28.12.2013 № 442-ФЗ : принят Гос. Думой 23 декабря 2013 г.: одобрен Советом Федерации 25 декабря 2013 г. // Российская газета. – N 295. – 2013.
6. Официальный сайт Президента РФ. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/53816 (дата обращения: 25.05.17)
7. Официальный сайт Оренбургского областного суда. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://oblsud.orb.sudrf.ru/modules.php?did=1952&name=press_dep&op=1 (дата обращения: 25.05.17)
8. Официальный сайт Комитета строительства Волгоградской области. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://oblstroy.volgograd.ru/zhilishchnaya-politika-new/obespechenie-zhilem-otdelnykh-kategoriy-grazhdan/obespechenie-zhilem-detey-sirot/ (дата обращения: 25.05.17)
9. Новости Владивостока. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.newsvl.ru/vlad/2016/11/22/153750/ (дата обращения: 25.05.17)
10. Официальный портал Правительства Оренбургской области. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.orenburg-gov.ru/news/social/obespechenie-zhilem-detey-sirot-orenburgskaya-delegatsiya-podelilis-opytom-v-sovete-federatsii/ (дата обращения: 24.05.17)
11. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ принят Гос. Думой  8 декабря 1995 г.  // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 1 - Ст. 16.
12. Харламова М. Л. Правовое регулирование жилищных прав детей-сирот / М. Л. Харламова. – «Адвокат».– N 10. –2013.