ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ОБЪЕДИНЕНИЯМ САДОВОДОВ, ОГОРОДНИКОВ И ДАЧНИКОВ

Аннотация. В этой статье рассмотрена правоприменительная практика предоставления земельных участков объединениям садоводов, огородников и дачников.

Ключевые слова: садоводство, огородничество, дачное хозяйство, некоммерческие организации, земельные участки, федеральный закон «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве».

Пунктом 2 статьи 14 Закона № 66-ФЗ в редакции № 15 от 14.10.2014г. было установлено, что предоставление земельных участков объединениям садоводов, огородников и дачников (далее – объединениям) должно осуществляться согласно схемам зонирования территорий. Подобные требования, в том числе по результатам общественного обсуждения, уже были подвержены критике [1], так как Градостроительный кодекс Российской Федерации не указывает на существование такого вида документа градостроительного зонирования, а также не содержит правил подготовки и утверждения указанной схемы.

С 1 марта 2015 года садоводы, огородники и дачники, в том числе создавшие юридическое лицо, вправе подготовить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории (в случае когда отсутствует утвержденный проект межевания территории) и обратиться с заявлением о предоставлении интересующего их земельного участка.

Такие процедуры выполняются с учетом требований п. 2 статьи 11.10 ЗК РФ.

Сама процедура приобретения садовых, огородных и дачных земельных участков членами вновь создаваемых объединений была регламентирована пунктом 4 статьи 14 Закона № 66-ФЗ, трудно применимым на практике из-за наличия внутренних контрадикций. Ввиду этого не представлялось возможным определить следующее:

- вид права, на котором земельный участок мог быть предоставлен бесплатно вновь созданным объединениям граждан, поскольку ЗК РФ такие случаи не предусматривал [2];

- порядок "последующего" предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков членам объединения при предоставлении их за плату, так как органы государственной власти и органы местного самоуправления не имеют права на распоряжение земельными участками, находящимися в совместной собственности граждан [3].

Помимо этого, до 1 марта 2015 года пунктом 5 статьи 14 Закона № 66-ФЗ была предусмотрена возможность предоставления земельных участков объединениям, сформированным в соответствии с ведомственной принадлежностью или иным принципом.

В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации изначально предоставление земельных участков некоммерческим организациям, созданным гражданами для ведения садоводства и огородничества, осуществляется на праве безвозмездного пользования сроком на пять лет.

При этом за указанный период такие некоммерческие организации обязаны обеспечить подготовку в отношении соответствующего земельного участка проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также проведение кадастровых работ [4].

Такой подход совершенно логичен, поскольку установление платы за использование земельных участков объединениями на период разработки и утверждения документации по планировке территории вынуждает такие объединения осуществлять поиск денежных средств, являющихся источниками уплаты арендной платы.

При этом, взносы членов объединений (целевые, членские, вступительные, паевые, дополнительные), не рассматриваются Законом № 66-ФЗ в качестве источника уплаты арендной платы в указанных случаях.

Предоставление членам объединений граждан садовых, огородных и дачных земельных участков, образованных в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории, осуществляется без проведения торгов в собственность за плату (пп. 3 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ) либо в аренду (пп. 7 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ).

При этом вид права, на котором член объединения желает приобрести земельный участок, определяется самим заявителем посредством указания его в заявлении о предоставлении земельного участка (пп. 5 пункта 1 статьи 39.17 ЗК РФ).

Стоит отметить, что положениями Закона № 171-ФЗ урегулированы и такие существенные вопросы, как сроки рассмотрения и принятия решений по заявлениям о предоставлении земельных участков без проведения торгов, перечень документов, необходимых для предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков, перечень которых утвержден Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 января 2015 года № 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов"

Ранее ни сроки предварительного согласования места размещения объекта, ни срок, в течение которого должно быть осуществлено предоставление земельных участков объединениям граждан и их членам, земельным законодательством не были установлены.

Важным моментом в Законе № 171-ФЗ является закрепление исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении земельных участков без проведения торгов (статья 39.16 ЗК РФ), что на порядок снижает возможность принятия "усмотренческих" решений и злоупотреблений со стороны органов публичной власти.

Так, исходя из подпункта 3 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации образованный в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории садовый, огородный или дачный земельный участок не может быть предоставлен иному лицу, за исключением члена объединения, в пользу которого такой земельный участок распределен в соответствии с решением общего собрания (подпункт 18 пункта 1 статьи 21 Закона № 66-ФЗ).

Возможными негативными последствиями принятия новых правил предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков, с которыми могут столкнуться субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, является потеря правовой связи между учетом лиц, нуждающихся в получении таких земельных участков, и непосредственно их предоставлением.

В целом с 1 марта 2015 года вопрос о необходимости включения в список лиц, нуждающихся в получении садового, огородного или дачного земельного участка, во многом утратил свою актуальность, так как законодатель в статьях 39.6 и 39.18 ЗК РФ впервые на уровне федерального законодательства урегулировал порядок предоставления земельных участков гражданам, которые не являются членами объединений и не планируют ими становиться.

Напомним, что ранее на практике существовала ситуация, при которой приобретение садового, огородного или дачного земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения допускалось только в случае, если заинтересованное лицо является членом соответствующего объединения.

В частности, в Обзоре судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 года, отмечено, что существующее земельное законодательство закрепляет возможность предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения для осуществления садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства только гражданам, входящим в состав соответствующего некоммерческого объединения. При этом сделан вывод о том, что выделение названных земель гражданам в индивидуальном порядке законом не предусмотрено.

Отметим, что в некоторых судебных актах, принятых в тот же период, Верховный Суд Российской Федерации отступал от такой позиции.

Так, в Определении от 3 сентября 2014 года № 44-КГ14-4 Верховный Суд  Российской Федерации, отменив решения судов первой и апелляционной инстанций, указал, что Закон № 66-ФЗ предусматривает право граждан вести садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке (пункт 1 статьи 8 указанного Закона), то есть существующее законодательство не ограничивает возможность предоставления гражданину земельного участка для ведения садоводства индивидуально, и, следовательно, граждане вправе подавать заявления о предоставлении земельного участка для указанных целей в общем порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации.

Представляется, что последняя позиция наиболее соответствует положениям Конституции Российской Федерации, поскольку, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 3 апреля 1998 года № 10-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1, 2 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 Федерального закона от 15 июня 1996 года "О товариществах собственников жилья" в связи с запросом Советского районного суда города Омска", приобретение права собственности на имущество не может быть поставлено в зависимость от членства в каком-либо объединении, поскольку согласно части 2 статьи 30 Конституции Российской Федерации членство в каком-либо объединении является добровольным.

С принятием Закона № 171-ФЗ изменился и порядок приобретения прав на садовые, огородные или дачные земельные участки гражданами, которыми такие участки используются только на основании членства в соответствующих объединениях. Безусловно, эти случаи нередки, поскольку до настоящего времени далеко не все садоводы, огородники и дачники смогли или захотели приватизировать свои земельные участки и имеют только членские книжки и решение о принятии их в члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.

До 1 марта 2015 года этот вопрос был урегулирован пунктом 4 статьи 28 Закона № 66-ФЗ (признан утратившим силу), предусматривающим, что, в случае если земельный участок, составляющий территорию объединения, предоставлен этому некоммерческому объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу указанного Закона было создано (организовано) некоммерческое объединение, гражданин, являющийся членом этого некоммерческого объединения, имеет право бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории этого некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в этом некоммерческом объединении документом.

Вместе с тем на практике отмечалось значительное количество случаев, когда органы государственной власти и органы местного самоуправления принимали решения об отказе в предоставлении садовых, огородных и дачных земельных участков, ставя при этом возможность бесплатного предоставления земельного участка в зависимость от даты вступления гражданина в члены объединения.

Такая позиция, безусловно, не была основана на положениях Закона № 66-ФЗ, на что, в частности, указал Верховный Суд Российской Федерации.

Так, в Обзоре судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010 - 2013 годы, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 2 июля 2014 года, указано, что "...судебной коллегией правильно было обращено внимание на то, что указанная норма закона не ставит вопрос о передаче земельных участков в собственность бесплатно в зависимость от времени формирования занимаемого садоводом земельного участка и момента принятия гражданина в члены садоводческого товарищества.

Как правильно указал суд апелляционной инстанции, для передачи земельного участка члену СНТ в собственность бесплатно необходимо только, чтобы участок входил в территорию садоводческого объединения, выделенную до введения в действие названного Федерального закона, и чтобы заинтересованное лицо, испрашивающее участок в собственность, являлось членом такого объединения".

С 1 марта 2015 года вопросы приватизации земельных участков членами объединений граждан, не имеющими оформленных документов о правах на землю, урегулированы положениями пунктов 2.7 - 2.10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

При этом предусмотрена прямая возможность приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков независимо от даты вступления гражданина в члены объединения, которому до дня вступления в силу указанного Федерального закона был предоставлен земельный участок. Для реализации указанных положений Федерального закона, так же как до 1 марта 2015 года, предоставление документов, подтверждающих проведение государственного кадастрового учета садового, огородного или дачного земельного участка, не требуется.

Вместе с тем существование огромного количества садовых, огородных и дачных земельных участков, используемых гражданами только на основании их членства в некоммерческих объединениях садоводов, огородников и дачников, не может не вызывать беспокойства.

В частности, лица, использующие такие земельные участки на основании членских книжек, не могут в полной мере называться их правообладателями (статья 5 Земельного кодекса Российской Федерации), что может создать для этих лиц определенные трудности на практике, например, при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, согласовании местоположения границ земельных участков, проведении комплексных кадастровых работ.

В связи с этим положения пунктов 2.7 - 2.10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" во многом имеют и стимулирующий характер для садоводов, огородников и дачников, поскольку устанавливают предельный срок бесплатной приватизации земельных участков, которые используются только на основании членства в товариществах, партнерствах и потребительских кооперативах (до 31 декабря 2020 года).

Подводя итог анализу положений Закона № 171-ФЗ, можно сказать, что в этом законе реализован целый ряд идей, повышающих качество и доступность земельного законодательства и земельных ресурсов для садоводов, огородников и дачников.

В связи с этим нельзя не признать, что современные условия развития общества и государства требуют, чтобы принимаемые законы не только решали существующие проблемы садоводов, огородников и дачников, но и стали основой развития и повышения уровня их правовой культуры, а также сближения их интересов с интересами органов публичной власти в вопросе использования земельных ресурсов.

Список литературы:

1. Рекомендации парламентских слушаний на тему "Законодательство о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: правоприменительная практика и направления совершенствования" на официальном сайте Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству www.komitet3.km.duma.gov.ru.
2. Слепынин А. Особенности предоставления земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям // Хозяйство и право. 2013. № 12.
3. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 августа 2011 года № Д 23-3492.
4. Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" для указанных целей осуществляется разработка проектов планировки территории и проектов межевания территории, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
5. Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
6.  Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 13 сентября 2011 года № 475.
7. Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".