РАЗВИТИЕ КЛИМАТИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Проблемы охраны климата и борьба с его изменениями в последнее время находятся в центре внимания политиков, представителей естественных наук, ученых-юристов и экологов, общественности. Меры по охране климата разрабатываются и реализуются международным сообществом и отдельными государствами. Внедряются новые правовые документы, регулирующие ответственность государств и производителей, например, торговля квотами на выбросы, и экономико-правовые механизмы, способствующие энергосбережению и сокращению использования традиционных видов энергоресурсов, например, бурого угля или природного газа, нефти и нефтепродуктов, оказывающего значительное влияние на потепление климата. Инициатором большинства мер подобного рода выступает Европейский Союз, провозгласивший охрану климата приоритетным направлением экологической политики [1, с. 6].

Согласно Л. Кремер, ЕС уже в 1987 г. начал вплотную заниматься вопросами охраны климата, а первое сообщение Еврокомиссии по вопросам охраны климата было опубликовано еще в 1989 г.

Европейский Союз присоединился к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. По Киотскому протоколу ЕС принял на себя наивысшие по сравнению с другими странами обязательства по снижению уровня выбросов парниковых газов. В связи с выходом впоследствии США из Киотского протокола, ЕС была взята на себя обязанность по принятию активных мер на международной арене в целях вступления Киотского протокола в силу. Евросоюз ввел нормы, которые должны были обеспечить достижение целей протокола к 2012 г. [2, с. 10].

В частности, сюда можно отнести Решение 2002/ 358 [3], которым был ратифицирован Киотский протокол и утверждено соглашение о распределении обязанностей стран-членов в связи с принятием ЕС по сокращению выбросов парниковых газов.

В декабре 2007 года руководители 27 государств — членов ЕС подписали в столице Португалии Лиссабоне Договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, и Договор, учреждающий Европейское сообщество. Новый основополагающий Договор предусматривает существенное изменение структуры и правопорядка ЕС, системы его институтов и условий принятия обязательных решений. В литературе новый акт получил наименование Договор о реформе 2007 года. По месту подписания его также именуют Лиссабонским договором [4].

В Договоре о реформе 2007 года страны ЕС согласовали закрепление политической цели охраны климата (Ст. 174 Римского договора) и одновременно установили компетенцию ЕС в сфере энергетики (Ст. 176 А Римского договора) [5].

С вступлением в силу 1 декабря 2009 г. Договора о реформе охрана климата получила закрепление в первичном праве ЕС, а именно в разделе «Охрана окружающей среды»: согласно ст. 191 (бывшая ст. 174) Договора о функционировании ЕС (ДФЕС) Европейский Союз должен «предпринимать меры на международном уровне по борьбе с региональными и глобальными проблемами окружающей среды, в первую очередь – с изменением климата» [6].

Также Лиссабонским договором в разделе XXI «Энергетика», положения которого непосредственно ссылаются на необходимость учитывать сохранение и улучшение окружающей среды при формировании энергетической политики ЕС, согласно ст.194 (1), (бывшая ст. 176 А) было определено: «В контексте создания и функционирования внутреннего рынка и с учетом необходимости сохранения и улучшения окружающей среды, политика Союза в области энергетики должна быть направлена в духе солидарности между государствами-членами:

(а) обеспечение функционирования энергетического рынка;

(б) обеспечить безопасность энергоснабжения в Союзе;

(C) поощрение энергоэффективности и энергосбережения и развитие новых и возобновляемых форм энергии; и

(D) содействовать объединению энергетических сетей [5].

Такие изменения одного из основополагающих документов ЕС подтвердили твердое намерение Евросоюза принимать все возможные меры для противодействия изменения климата и его непреклонность в реализации своей климатической политики.

Кроме договоров о создании Европейских Сообществ, в ЕС были приняты и принимаются разнообразные законодательные акты – Директивы, Резолюции, Решения, Постановления, - относящиеся к так называемому вторичному праву ЕС.

Вторичные источники права — это внутренние, локальные акты ЕС и соглашения. Локальные акты бывают двух видов:

1) перечисленные в ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС): регламенты, директивы, решения, заключения и рекомендации [6];

2) не перечисленные в указанной статье: уведомления, рекомендации, белые и зеленые книги. К соглашениям относятся: международные договоры между ЕС как организацией и другими странами и международными организациями; договоры между государствами — членами ЕС; межведомственные договоры (между институтами ЕС) [7].

Часть таких документов была разработана на основании международных актов по вопросам охраны климата. В частности, сюда можно отнести Решение 2002/ 358 [8], которым был ратифицирован Киотский протокол и утверждено соглашение о распределении обязанностей стран-членов в связи с принятием ЕС по сокращению выбросов парниковых газов, а также Решение Комиссии 2006/994 [9], которое утвердило лимиты выбросов для каждой страны-члена ЕС. Вместе с тем, посредством актов вторичного права ЕС реализуются и внутренние, собственные инициативы Евросоюза, которые во многом опережают развитие права охраны климата на международном уровне или на уровне других государств.

По мнению О.В. Дубовик, примеры внутренних инициатив ЕС – достаточно обширный объем политических и законодательных инициатив, направленных на снижение негативной нагрузки на климат путем повышения энергоэффективности. По оценке экспертов, энергетика является отраслью, производящей наибольшее количество парниковых газов [10]. Меры по повышению энергоэффективности позволяют снижать потери тепловой и электрической энергии, а, следовательно, содействуют снижению общей потребности в энергии и связанных с выработкой энергии парниковых газов. На сегодняшний день в ЕС разработан целый комплекс законодательных актов и программ по дальнейшему развитию политики в сфере энергоэффективности [11].

Как считает О.Л. Дубовик, фактически за последнее десятилетие законодательство ЕС и государств-участников подверглось значительному преобразованию в направлении совершенствования правовых норм и институтов, затрагивающих охрану климата и энергетическую политику: приняты новые обязательства, введены жесткие требования и различные ограничения. Все они, по мнению ученого, должны быть проанализированы российскими специалистами, с тем, чтобы попытаться достичь экономии минерально-сырьевых топливных ресурсов страны, с одной стороны, а с другой – способствовать повышению качества жизни и достойному месту России в решении глобальных проблем, возникших перед человечеством в XXI веке [1, с. 6]

Согласно В.А. Семенихиной, достаточно обширный законодательный и правоприменительный материал позволяет европейским ученым-юристам и законодателям проводить постоянную работу по усовершенствованию правового режима охраны климата, находить новые методы в решении проблем экологического права, реагировать на новые потребности в сфере охраны окружающей среды. Органы ЕС (и Еврокомиссия, и Европарламент, и Совет ЕС) принимают активное участие и демонстрируют заинтересованность в разработке и совершенствовании правовых актов по вопросам охраны климата. Соответствующие усилия по имплементации права ЕС в свои правовые системы предпринимают государства-члены ЕС на национальном уровне [12].

По мнению специалистов, в настоящее время можно говорить о становлении области права – «право охраны климата», которому присущи особые, межотраслевые цели, структура, принципы и инструменты, а значение данной области права выходит за рамки экологического права в его классическом понимании (С. Шлаке) [13].

Прослеживаются признаки развития климатического права и как науки, и как научной дисциплины. В западных источниках, например, в работах Д. Бодански, К. Куловеси, Ж. Пил и др. формируемые нормы международного и национального права по проблеме изменения климата постепенно объединяются под названием «климатическое право» [14].

Проблематика изменения климата стала рассматриваться и в ракурсе правозащитной тематики. 28 марта 2008 г. была принята без голосования резолюция 7/23 Совета ООН по правам человека «Права человека и изменение климата». В резолюции говорится, что Совет по правам человека обеспокоен, что изменение климата создает непосредственную и далеко идущую угрозу для людей и общин во всем мире и имеет последствия для полного осуществления прав человека, а также признает, что изменение климата является глобальной проблемой, которая требует глобального решения. Изменение климата, как экологическая проблема, потенциально оказывает вредные последствия на следующие права: право человека на достаточное жилище, право на достаточный жизненный уровень, право человека на доступ к воде. Регулирование процессов, связанных с восстановлением экологических прав человека, возмещение причиненного ущерба, в частности в результате миграции по экологическим причинам, регламентируется национальным законодательством и на сегодняшний день является слабо проработанным, что во многих случаях вызывает проблемы защиты прав человека [15].

Таким образом, в настоящее время Европейским Союзом наработан достаточно обширный законодательный и правоприменительный материал по охране климата. Основываясь на опыте ЕС, можно прогнозировать, что принципы охраны климата и устойчивого развития в будущем должны сформировать область права – «право охраны климата», которая будет пронизывать всю систему права.

Список литературы:

1. Дубовик О. Л. Предисловие. Политика и право охраны климата в европейском союзе // Модернизация законодательства европейского союза об охране климата и энергосбережении: Сб. науч. тр. / РАН, ИГП Сектор эколого-правовых исслед., ИНИОН. Центр социал. науч.-информ. исслед. Отдел правовеления; Отв. ред. Дубовик О. Л., Алферова Е. В. – М., 2014. – С. 5–9 (Серия: Правоведение).
2. Кремер Л. Политика и право охраны климата в европейском союзе // Модернизация законодательства европейского союза об охране климата и энергосбережении: Сб. науч. тр. / РАН, ИГП Сектор эколого-правовых исслед., ИНИОН. Центр социал. науч.-информ. исслед. Отдел правовеления; Отв. ред. Дубовик О. Л., Алферова Е. В. – М., 2014. – С. 10-43 (Серия: Правоведение).
3. 2002/358/EC: Council Decision of 25 April 2002 concerning the approval, on behalf of the European Community, of the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change and the joint fulfilment of commitments thereunder. // [Электронный ресурс] – URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32002D0358 (дата обращения: 16.07.2017)
4. Энтин Л. М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009-2017 годы. – М.: Изд-во «Аксиом», 2009. – С. 10. // [Электронный ресурс] – URL: http://mgimo.ru/files2/y11_2013/243404/6.6_entin.pdf (дата обращения: 16.07.2017)
5. Лиссабонский договор 2007 г. // Treaty of Lisbon. Official Journal of the European Union.-17.12.2007.–P. 87. // [Электронный ресурс] – http://mgimo.ru/files2/y11_2013/243404/3.6.treaty_lisbon.pdf (дата обращения: 16.07.2017)
6. Консолидированный текст Договора о функционировании Европейского Союза с учетом изменений, внесенных Лиссабонским договором // [Электронный ресурс] – URL: http://mgimo.ru/files2/y11_2013/243404/3.7.consolidated_version_treaty.pdf. (дата обращения: 16.07.2017)
7. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / рук. авт. кол. и отв. ред. Л. М. Энтин. – 3-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. – С.121-126; Европейское право: учебник и практикум для академического бакалавриата / под ред. А. И. Абдуллина, Ю. С. Безбородова. – М. : Юрайт, 2016. – С. 23-27;
8. 2002/358/EC: Council Decision of 25 April 2002 concerning the approval, on behalf of the European Community, of the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change and the joint fulfilment of commitments thereunder. // [Электронный ресурс] – URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ ?uri=CELEX%3A32002D0358 (дата обращения: 16.07.2017)
9. Commission Decision 2006/994 of 14 December 2006 determining the respective emission levels allocated to the Community and each of its Member States under the Kyoto Protocol pursuant to Council Decision 2002/358/EC//OJ. 2006. L 358. P.87-89. // [Электронный ресурс] – URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri= CELEX%3A02006D0944-20061216 (дата обращения: 16.07.2017)
10. Изменение климата, 2014 г. Смягчение воздействий на изменение климата. Вклад группы III в Пятый оценочный доклад Межправительственной группы экспертов по изменению климата. Резюме для политиков. // [Электронный ресурс] – URL: http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg3/WG3AR5_SPM_brochure_ru.pdf (дата обращения: 16.07.2017)
11. Дубовик О. Л. Тенденции правового регулирования энергосберегающих технологий в европейском праве. – Административное и государственное право – 2012. - № 4. – С. 39-46
12. Семенихина В. А. Правовое регулирование охраны климата в Европейском союзе. // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. Отв. ред. Ю. Л. Шульженко. – Труды Института государства и права РАН. – №5. – 2010. С. 174-187.
13. Дубовик О.Л., Семенихина В.А. Конференция по вопросам правовой охраны климата. – Экологическое право. – 2010. –№5. – С. 80–85.
14. Гершникова Д.А. Современный этап развития международного права окружающей среды – признаки формирования климатического права. – Евразийский юридический журнал. – 2014. –№5. – С. 80–85.
15. Солнцев А. М. Современное международное право о защите окружающей среды и экологических правах человека. – М.: ЛИБРИКОМ, 2013. – C. 124–126.