СООТНОШЕНИЕ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА И ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Вопрос соотношения понятий «контроль» и «надзор» является одним из наиболее обсуждаемых в науке административного и финансового права. Обусловливается это тем, что в настоящее время ни на законодательном, ни на доктринальном уровне нет единого подхода к разграничению данных категорий. К тому же, с точки зрения русского языка оба эти понятия имеют одинаковое значение.

По мнению В. П. Беляева, контроль – это самостоятельная форма юридической деятельности, в рамках которой контролирующие субъекты нацелены на получение значимых результатов и обеспечения регулирующего воздействия [4; С. 5].

Е. А. Маштакова отмечает, что контроль выступает четвертой государственной властью, так как специальные контрольные органы не могут быть безоговорочно отнесены к уже существующим видам власти [7; С. 67]. Даже несмотря на то, что данный подход достаточно популярен среди ученых, мы считаем, что не существует объективных причин для выделения контрольной ветви власти, поскольку большинство контрольных органов относятся к исполнительным органам государственной власти.

Как было абсолютно точно отмечено еще в 1970 году М. С. Студеникиной, «контроль и надзор - эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий» [8; С. 15].

Исследуя действующее на сегодняшний день законодательство о правовом статусе государственных органов, осуществляющих проверочную деятельность, подтверждает позицию М. С. Студеникиной. Зачастую в подобных нормативно-правовых актах одна и та же деятельность обозначается надзором или контролем либо одним из этих терминов именуются разные по содержанию виды проверок.

Подтверждение данного высказывания можно найти в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [2], который использует понятия «контроль» и «надзор» в связке, то есть, по сути, не разделяет их.

С одной стороны, можно говорить о том, что в рассматриваемом случае законодатель использует понятия «контроль» и «надзор» как синонимы, с другой - употребляемое в скобках понятие «надзор» может рассматриваться как уточнение, то есть в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ речь идет именно о надзоре как разновидности контроля. Справедливость второго подхода подтверждает С. М. Зубарев, отмечающий, что, «исходя из анализа базового определения, можно сделать вывод о том, что предметом Закона о государственном контроле 2008 г. являются отношения, складывающиеся в процессе надзора, а не контроля» [6; С. 32].

Говоря о контроле как способе обеспечения законности, Л.Л. Попов выделяет четыре основных признака:

«во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности;

во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого;

в-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять или приостанавливать решения контролируемого;

в-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения» [3; С. 389].

Понятия «контроль» и «надзор» часто используются в законодательстве и юридической доктрине. Однако разграничить данные понятия оказывается весьма сложно. Думается, что это связано с отсутствием конкретных критериев выделения контроля и надзора.

«Надзор» в общепринятом смысле означает обеспечение законности какой-либо деятельности, в то время как под контролем понимают обеспечение соблюдения как законности, так и целесообразности определенной деятельности.

Любой вид финансового контроля не имеет своей целью проверку целесообразности тех или иных действий подконтрольных субъектов, осуществляется органами, не находящимися в отношениях подведомственности и подчиненности с поднадзорными органами и не обладающими полномочиями по вмешательству в решение оперативных управленческих вопросов.

В науке финансового права обоснованно предлагается рассматривать понятие «контроль» в широком и узком смыслах. Как отмечает А.Г. Гузнов, «необходимо отличать контроль как форму управленческой деятельности (контроль в широком смысле) от контроля в узком смысле, понимаемого как способ воздействия на управляемый субъект, связанный с возможностью вмешательства в оперативные вопросы» [5; С. 217].

Можно утверждать, что в настоящее время сложилась традиция, в соответствии с которой термин «надзор» применяется лишь в отношении контрольной деятельности, осуществляемой Банком России на финансовом рынке и включающей в себя банковский надзор, страховой надзор, надзор на рынке ценных бумаг, надзор за микрофинансовыми организациями, надзор и наблюдение в национальной платежной системе и так далее.

Очевидным становится тот факт, что контроль и надзор – это схожие понятия, обладающие незначительными отличиями. Более того, на наш взгляд, данные категории в отношении банковской деятельности стоит рассматривать как тождественные. Этот вывод касается исключительно контрольно-надзорной деятельности Банка России. Стоит заметить, что Банк России осуществляет и надзор, и контроль. Например, надзор за деятельностью кредитной организации и контроль за валютными операциями кредитных организаций. В соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. №395-1 «О банках и банковской деятельности» [1]  Банк России исполняет контрольные и надзорные функции в отношении кредитных организаций.

Таким образом, банковский надзор представляет собой деятельность Банка России, заключающуюся в осуществлении системы мероприятий по надзору за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства РФ, нормативных актов ЦБ РФ, а также в применении мер воздействия за нарушение банковского законодательства. Стоит заметить, что такая деятельность должна быть регламентирована нормами права и иметь своей целью поддержание стабильности банковской системы РФ и защиту интересов вкладчиков и кредиторов.

Помимо этого банковский надзор – это вид финансового контроля, при котором не дается правовая оценка причинам невыполнения или нарушения банковского законодательства РФ.

Проведя анализ национального законодательства, становится очевидным, что банковский надзор тождественен категории внешний банковский контроль. Исходя из компетенции Банка России, надзорный орган осуществляет контрольно-надзорные полномочия, а не только надзорные, которые, конечно, превалируют, несмотря на существование такого дискуссионного вопроса в банковском праве.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. №395-1 «О банках и банковской деятельности». – СЗ РФ. – 1996. – №6. – Ст. 492.
2. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». – СЗ РФ. – 2008. – №52 (ч. 1). – Ст. 6249.
3. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. – М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М. – 2016. - 704 с.
4. Беляев В. П. Контроль в современной России: вопросы теории и практика правового регулирования: монография. – М.: Юрлитинформ. – 2013. – 312 с.
5. Гузнов А. Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: диссертация ... доктора юридических наук. – М., 2016. – 493 с.
6. Зубарев С. М. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014. – № 10. – С. 31 - 36.
7. Маштакова Е. А. Место государственного контроля в деятельности правоохранительных органов и спецслужб // Философия права. – 2004. – №1. – С. 65-72.
8. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. – М.: Юрид. лит., 1974. – 160с.