К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ СИСТЕМЫ ГОСЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Практически все государства мира выступают глобальными потребителями товаров, работ и услуг. И Россия в данном случае не является исключением. При этом необходимо учитывать специфический статус такого субъекта как государство. Помимо того, что государство является потребителем, который закупает товары, работы и услуги (ТРУ), оно еще является субъектом, законодательно определяющим порядок осуществления таких закупок. Отсюда возникло определенное отношение общества к системе государственных закупок, а сложившаяся практика выявила нарекания к процедурам, объективности и достоверности проведения государственного заказа. Законодательство до настоящего момента не смогло полностью урегулировать единые правила подхода к регулированию государственных закупок.

В настоящее время в России, как и во всех странах с рыночной экономикой, действуют рыночные механизмы закупок товаров для государственных нужд. Необходимо отметить, что поставка товаров, работ, услуг для государственных нужд достаточно специфический институт российского права. В рамках гражданского права регулируются отношения между сторонами по государственному контракту. За пределами гражданско-правового регулирования остаются проблемы удовлетворения государственных нужд, финансирования государственных закупок, установления особенностей и такого финансирования и заключения договоров и т.п. Следовательно, указанные правоотношения составляют сферу финансовых правоотношений. В связи с тем, что при закупках используются средства федерального и иных соответствующих бюджетов, обеспечивающих экономические потребности общества и государства, субъектов РФ и местных органов самоуправления, речь идет, в первую очередь, о бюджетных правоотношениях.

Переход к рыночной экономике позволил государству в лице получателей бюджетных средств осуществлять закупки на условиях полной свободы выбора и самостоятельного принятия финансовых решений. Но сложившаяся практика в области государственных закупок выявила неэффективность такого варианта развития события, в связи с чем назрела необходимость создания определенного правового механизма государственных закупок. Этим механизмом в Российской Федерации выступила контрактная система.

Для регулирования данной сферы правоотношений был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд, а также внесены дополнения в уже существующие акты. В частности, внесены соответствующие дополнения и изменения в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования госзакупок и заключения госконтрактов (Глава 10 БК РФ), в Гражданский кодекс РФ, часть 2  (Раздел IV, Глава 30, параграф 4), в Федеральный закон от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который полностью заменил собой ранее действующий Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и другие нормативные акты, так или иначе регулирующие сферу государственных закупок для госнужд. При этом, как показывает практика, не все проблемы, касающиеся нормативно-правового регулирования прав и обязанностей субъектов контрактных правоотношений, удалось урегулировать. Кроме того, до недавнего времени вышеупомянутыми нормативными правовыми актами не был до конца разработан понятийный аппарат. В настоящее время ситуация изменилась, внесены коренные изменения и дополнения в специальное законодательство, но многие вопросы и проблемы все же остались за пределами внимания законодателя.

Государственные закупки, являясь частью расходов бюджета на обеспечение государственного сектора, выступая в качестве фактора формирования устойчивости экономики, обеспечивают развитие всего хозяйственного комплекса, обеспечивая тем самым непосредственно развитие и стимулирование малого и среднего бизнеса. Грядущие изменения Федерального закона № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» предусматривает обязанность определенного круга  заказчиков проводить закупки у малого и среднего бизнеса. Так, с 1 января 2018 года такая обязанность появилась у тех заказчиков, у которых годовой объем их выручки превышает 500 млн. руб. Если заказчик - кредитная организация, то он должен проводить такие закупки, если величина его активов по данным отчетности за предшествующий календарный год превышает 500 млн. руб. К заказчикам из числа автономных учреждений требование применяется, если стоимость договоров по результатам закупок за предшествующий календарный год превысит 250 млн. руб.[3]

Государственные контракты, их заключение регулируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – закон о контрактной системе) и определены как договоры, заключенные от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных и/или муниципальных нужд. Данный институт направлен на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг.

Среди понятий, указанных в законе о контрактной системе, отсутствуют определения понятий «государственные и муниципальные нужды». Здесь необходимо отметить, что ранее действовавший ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который ныне утратил силу, содержал данные понятия. Считаем целесообразным вернуть определения этих понятий в ФЗ № 44, что позволит более четко обозначить спектр производимых операций госсектора.

В то же время в ч. 1 ст. 2 закона о контрактной системе указаны случаи, в которых государственный контракт не может заключаться.

Необходимо отметить, что по своей правовой природе государственный и муниципальный контракт, заключаемый от имени публично-правового образования, является гражданско-правовым договором, из чего следует, что государство участвует в данных правоотношениях на принципе диспозитивности, что несвойственно государству как властвующему субъекту в финансовых правоотношениях.

Пожалуй, одна из самых актуальных и архиважных проблем в сфере госзакупок — участие в проведении государственных заказов недобросовестных участников, поскольку речь идет о бюджетных средствах, расходование которых осуществляется на принципах законности, гласности, рациональности, эффективности, экономности, т.к. данные средства являются финансами государства и направлены на реализацию его функций и задач. Согласно п. 4 ст. 3 закона о контрактной системе участником закупок может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя[1]. Таким образом, определен достаточно широкий спектр субъектов-участников независимо от его организационно-правовой формы, что зачастую позволяет недобросовестным участникам манипулировать и злоупотреблять своими полномочиями.

Для обеспечения наибольшей прозрачности, максимальной состязательности участия в госзакупках были созданы электронные торговые (далее - ЭТП) площадки и единая информационная система (далее – ЕИС), которые, тем не менее, не смогли полностью исключить такие правонарушения как намеренное завышение цен, очередность участия в тендерах, уклонение победителя от заключения госконтракта и т.п. О целесообразности работы ЭТП велось много споров и в теории, и на практике. Точка зрения оппонентов на множественность и единство ЭТП разнилась. С одной стороны, множество ЭТП позволяет быстро и, поддерживая здоровую конкуренцию, проводить электронные торги, управлять информацией, в то время как одна единая ЭТП могла бы и не справиться с таким объемом. Вопрос до сих пор остается открытым и дискуссионным.

Основное нововведение сегодня – это переход к конкурентным закупкам в электронной форме. Проводить конкурс, а также запрос котировок и предложений заказчики смогут в электронной форме пока добровольно.

Участие в электронных закупках будет платным. Участники электронных закупок будут вносить плату, если извещение об их проведении будет размещено в ЕИС после начала работы операторов площадок. Операторы площадок вправе взимать плату с участника, с которым заключается контракт по результатам проведения электронной закупки. В том случае, если контракт будет заключаться с другим участником, а не с победителем конкурса, в случае недобросовестного уклонения победителя, то такой участник от платы будет освобожден.

Так же необходимым и своевременным представляется создание государственной информационной системы (далее - ГИС) для наблюдения (мониторинга) за участниками системы госзакупок. Такой императивный контроль со стороны государства обеспечит соблюдение принципа законности всеми участниками госзакупок и обеспечение финансовой дисциплины на всех этапах исполнения договора. Создание такой системы предусмотрено поправками в закон о контрактной системе[3].

Большой проблемой и основным неурегулированным моментом в последнее время стало использование банковской гарантии при соблюдении условий госконтракта. Как известно, за последние три года Центральным банком Российской Федерации было ликвидировано либо отозвано лицензий более чем у трехсот кредитных организаций. Многие ныне действующие были подвергнуты санированию ЦБ РФ и Агентством по страхованию вкладов (АСВ).[2] Возникал вопрос – как быть с банковской гарантией, если лицензия у банка отозвана, а договор еще не исполнен (действует)? Кто будет исполнять обязательства по выданной гарантии? В связи с внесенными изменениями в Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-I «О банках и банковской деятельности», изменились требования ко вновь регистрируемым и уже существующим банкам. Это повлекло за собой соответственно ряд изменений и в другие нормативные акты. Так, в настоящее время изменяются требования к банкам, выдающим гарантии для обеспечения контрактов и заявок. Заказчики обязаны принимать гарантии банков, отвечающих специальным требованиям. Перечень уполномоченных банков публикуется на сайте Минфина РФ. Гарантии для обеспечения заявок и контрактов смогут выдавать банки, которые соответствуют следующим требованиям:

- наличие не менее 300 млн. руб. собственных средств. Размер капитала рассчитывается по методике ЦБ РФ по состоянию на последнюю отчетную дату;

- наличие кредитного рейтинга не ниже уровня "B-(RU)" по национальной рейтинговой шкале для РФ агентства АКРА и (или) кредитного рейтинга не ниже уровня "ruB-" по национальной рейтинговой шкале для РФ агентства "Эксперт РА".[3]

Определение потребности в товаре, услуге, работе, формирование госзаказа, размещение госзаказа; исполнение госконтракта; анализ результатов размещения заказа необходимо, на наш взгляд, подвергать усиленному финансовому контролю. Например, ввести в данную сферу правоотношений такой метод контроля как мониторинг, который показал себя наиболее эффективным и действенным именно в сфере финансов.  

Список литературы:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 23.04.2018) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2018) // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, N 14, ст. 1652
2. Ликвидация кредитных организаций: Центральный банк Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://www.cbr.ru/credit/likvidbase/#SL_3521 (дата обращения: 10 июня 2018 г.)
3. Обзор: Изменения в закупках по Законам N 44-ФЗ и N 223-ФЗ в 2018 году Официальный сайт СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_213124 (дата обращения: 1 июля 2018 г.)