ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СФЕРЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Нарушения бюджетного законодательства довольно распространены среди участников бюджетного процесса, а также иных получателей средств из бюджетов всех уровней, многие из них влекут ущерб государству, в связи с чем тема прокурорского надзора в указанной сфере очень актуальна.

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, а также полномочия прокуроров регламентируется положениями Конституции Российской Федерации, Федеральным законом  Российской Федерации от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, приказами Генеральной  прокуратуры Российской Федерации, принятыми в отношении различных направлений деятельности.

Одним из требований приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – приказ № 195) является необходимость объединения и  сосредоточения усилий в сфере экономики в части надзора за исполнением законодательства о земле, предпринимательской деятельности, собственности, бюджетного, банковского, таможенного, налогового, антимонопольного законодательства.

Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» определены следующие основные направления работы органами прокуратуры по надзору в экономической сфере:

• целевое использование и сохранность бюджетных средств, направляемых на обеспечение функций и расходов государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе реализация государственных (муниципальных) программ;
• постоянное взаимодействие и систематический обмен информацией с правоохранительными, надзорными и контролирующими органами о состоянии законности в сфере операций с денежными средствами;
• координация и надзор деятельности правоохранительных и иных уполномоченных контрольных/надзорных органов по контролю за сохранностью средств бюджетов всех уровней, своевременному выявлению и пресечению бюджетных правонарушений как при реализации полномочий в рамках установленной компетенции, так и при осуществлении совместных контрольных действий;
• обеспечение своевременной и тщательной проверки законности постановлений органов предварительного расследования о возбуждении уголовных дел, об отказах в возбуждении уголовного дела по фактам противоправных действий в экономической сфере.

Достижение значимых результатов в сфере надзора невозможно при отсутствии надлежащего межведомственного взаимодействия и координации действий уполномоченных контрольных/надзорных органов. По поручению Президента Российской Федерации Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 2006 году в целях координации деятельности создана и активно осуществляет свою деятельность на постоянной основе Межведомственная рабочая группа по противодействию преступлениям в сфере экономики, в составе которой Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу и Банк России.

Аналогичные межведомственные рабочие группы успешно функционируют в прокуратурах субъектов Российской Федерации, что позволяет проводить комплексные проверки органов государственной власти, органов местного самоуправления.

В условиях значительного увеличения объемов финансовых ресурсов в бюджетной сфере, расширении круга участников финансовой деятельности, получающих бюджетные денежные средства на различных основаниях, необходимо совместно с надзорными/контролирующими органами вырабатывать новые подходы к обеспечению надлежащего контроля и надзора за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. Оптимизация форм и способов финансового контроля, повышающего его действенность приведет к эффективному управлению государственными и муниципальными финансами, государственной и муниципальной собственностью.

В соответствии с данными, размещенными на Портале правовой статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации [5], в 2017 году:

1). зарегистрировано преступлений экономической направленности 105 087, при этом лидерами являются г. Москва – 10 430, Краснодарский край – 4 098, Московская область – 4 029, г. Санкт-Петербург – 2 930, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра в рейтинге регионов занимает 28 место с количеством указанных преступлений – 1 039. Для сравнения показатели Тюменской области и Ямало-Ненецкого автономного округа составляют 1 214 и 368 соответственно. Меньше 100 преступлений в данной сфере зарегистрировано в Еврейской автономной области, Ненецком автономном округе и Чукотском автономном округе, 66, 47 и 32 соответственно;

2). предварительно расследовано преступлений экономической направленности 64 737, в том числе г. Москва – 4 721, Краснодарский край – 2 686, Московская область – 2 116, Тюменская область – 747, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра – 571, Ямало-Ненецкий автономный округ – 119, в Ненецком автономном округе, Еврейской автономной области и Чукотском автономном округе 38, 34 и 13 соответственно;

3). количество преступлений экономической направленности, уголовные дела о которых направлены в суд 51 520, в том числе г. Москва – 4 044, Краснодарский край – 2 334, Республика Татарстан – 1 811, Московская область – 1 787, Тюменская область – 490, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра – 466, Ямало-Ненецкий автономный округ – 87, в Еврейской автономной области, Ненецком автономном округе и Чукотском автономном округе 25, 15 и 5 соответственно;

4). не раскрыто преступлений экономической направленности – 25 605, в том числе г. Москва – 2 648, Московская область – 1 616, г. Санкт-Петербург – 1 003, Краснодарский край – 964, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра – 374, Тюменская область – 195, Ямало-Ненецкий автономный округ – 161, в Еврейской автономной области, Чукотском автономном округе и Ненецком автономном округе 24, 15 и 8 соответственно.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации [8], состояние законности в бюджетной сфере представлено следующими показателями:

Таблица.

Таким образом, несмотря на незначительную тенденцию к снижению нарушений, выявляемых органами прокуратуры, количество нарушений еще очень многочисленно.

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, прокуроры ориентированы на противодействие (предупреждение) хищениям и злоупотреблениям, на выявление фактов нецелевого использования бюджетных средств, на соблюдение законодательства о государственных закупках и т. д., а в конечном итоге - на защиту прав государства. Значительный объем денежных средств, направляемых государством в различные сферы деятельности, способствуют хищениям и коррупционным правонарушениям.

Принципиальной позицией прокуроров остается требование о неотвратимости ответственности виновных в совершении бюджетных нарушений и возмещении причиненного ущерба.

В результате прокурорских проверок выявляются такие системные нарушения как неэффективное планирование расходов бюджетов всех уровней, отсутствие контроля за использованием бюджетных средств, при этом значительная часть допускаемых нарушений является следствием недобросовестного исполнения своих обязанностей должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных уполномоченных органов.

Пресечение нарушений бюджетного законодательства мерами прокурорского реагирования является необходимым и значимым, в связи с тем, что отрицательные последствия такого бездействия затрагивают интересы регионов, подрывают авторитет государства.

Значительная доля хищений бюджетных средств и различных злоупотреблений выявляется органами прокуратуры в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Государственные служащие, принимающие участие в организации закупок и различные государственные заказчики используют многочисленные схемы, в результате которых  победителем конкурса (аукциона) признается конкретная (аффилированная) организация, при этом выйгравший исполнитель часто не имеет необходимого опыта и производственной базы для исполнения контракта. Как правило стоимость контракта при этом существенно выше цен, сложившихся на рынке. Также распространено привлечение многочисленных фиктивных соисполнителей контракта, оплата фактов невыполненных работ (оказанных услуг), двойной оплаты одних и тех же работ (услуг), оплаты работ и услуг, не соответствующих требованиям контракта.

Прокуратура надзирает только за исполнением правовых норм, носящих императивный характер и содержащихся в законах и не осуществляет надзор за исполнением диспозитивных норм; также при осуществлении надзора органы прокуратуры оценивают вопросы законности и антикоррупционности осуществления деятельности, а не ее целесообразности.

Каждая бюджетно-финансовая операция, связанная с использованием бюджетных средств предусматривает многоступенчатый обязательный предварительный контроль и включает санкционирование оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджетов (после проверки документов, подтверждающих осуществление расходов бюджета субъекта Российской Федерации).

Поводом для прокурорских проверок могут рассматриваться материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. [6]

Финансово-бюджетная сфера с ее многообразными финансовыми отношениями, направленными на образование, предоставление и использование средств бюджетов всех уровней является объектом систематического пристального внимания органов прокуратуры.

Прокурорские проверки исполнения бюджетного законодательства на всех уровнях бюджетной системы стали постоянными, что позволяет обозначить насущные проблемы нормативно-правового регулирования финансово-бюджетной сферы, способы и причины их преодоления, и позитивно влиять на правоприменительную практику посредством мер прокурорского реагирования.

Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства в настоящее время остается актуален, требует комплексного подхода и методической проработки всех его направлений.

Список литературы:

1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». URL:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37800/
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/
3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации// СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39570/
4. Козловская О.А. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства // Прокурор. 2014. № 1.
5. Портал правовой статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Показатели преступности России: официальный сайт [Электронный ресурс] – Режим доступа – URL: https://crimestat.ru/offenses_chart.
6. Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/1356732/
7. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: сб. методич. материалов. – М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010. – 875 с.
8. Прокуратура Российской Федерации. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2017 г.: официальный сайт [Электронный ресурс] – Режим доступа – URL: https://genproc.gov.ru/stat/data.
9. Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/1356940/
10. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/