ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КОММЕРЧЕСКИХ БАНКОВ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ, НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ ИСПОЛНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОВЫХ ФУНКЦИЙ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

На сегодняшний день не существует единого акта, который бы в концентрированном виде содержал все существующие положения об ответственности коммерческих банков за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими административно-правовых функций. Указанные нормы на данный момент можно обнаружить в нескольких актах: КоАП РФ [1], НК РФ [2] и ФЗ «О ЦБ РФ» [3]. Именно к этим актам отсылают нормы специального законодательства, регламентирующего публичные банковские функции. Например, ФЗ №115 [4] в статье 13 указывает на наличие гражданской, уголовной и административной ответственности за нарушение собственных положений. Для коммерческих банков отдельно оговорена возможность применения в качестве санкции мер, установленных в ФЗ «О ЦБ РФ». Другим примером может служить п. 11 статьи 23 ФЗ №173 [5], который хотя прямо вид ответственности не называет, однако фактически имеет ввиду административную (часть 6 статьи 15.25 КоАП РФ – нарушение валютного законодательства Российской федерации и актов органов валютного контроля).

Рассмотрим общие элементы состава правонарушения, за которые коммерческий банк – субъект правонарушения может быть привлечен к ответственности. Соответственно, объектом правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся между государством и банковскими кредитными организациями по поводу исполнения последними возложенных на них публичных функций в области валютного, налогового, бюджетного права, а также связанные с реализацией прав и обязанностей в области легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Субъективную сторону составляет вина в форме прямого или косвенного умысла. Иной вывод сделать просто не представляется возможным, так как банк не может просто случайно нарушит, например, срок исполнения поручения налогоплательщика о перечислении в адрес бюджета суммы налога, пеней, штрафов и т.п. [2, ст. 133]. Объективная сторона может быть выражена в форме действия или бездействия со стороны банка. Кроме того, подавляющие большинство правонарушений имеет формальный состав, поэтому наступление негативных последствий не является обязательным условием для применения санкции

Субъектами, привлекающими к ответственности, являются суд, ЦБ РФ [3, ст. 74], налоговые органы в лице своих должностных лиц [7] и таможенные органы [6, п. 5.52], в лице своих должностных лиц.

Проанализировав нормы названных актов, можно увидеть, что в качестве санкций за совершенные противоправные деяния, к банкам могут применяться санкции в виде штрафа, разного рода запреты (например, на осуществление отдельных банковских операций) и т. п. Меры принуждения, применяемые ЦБ РФ к кредитным организациям в литературе подразделяются по разным критериям, в том числе на имущественные – «предполагающие временное или постоянное изъятие средств кредитной организации» [13, с. 182] и личностные – «ориентированные на ограничение прав кредитной организации» [13, с. 182].

Исходя из всего вышесказанного, в доктрине встает вопрос о правовой природе ответственности, к которой может быть привлечен коммерческий банк. Суть дискуссии заключается в том, существует ли несколько различных видов ответственности (административная, налоговая, валютная, бюджетная) или же есть только административная ответственность, которая включает в себя несколько своеобразных подвидов. Существует и третья точка зрения, согласно которой существует финансовая ответственность, которая объединяет в себе все нормы, посвящённые ответственности за нарушения сфере государственных финансовых интересов. «Налоговая, валютная, бюджетная, банковская ответственность - не самостоятельные виды юридической ответственности, а разновидности финансовой ответственности, классификация которых происходит на основе видов общественных отношений, регулируемых и охраняемых финансовой ответственностью. Все указанные «виды» ответственности не существуют вне рамок финансовой ответственности и вне рамок предмета финансового права» [12].

На наш взгляд, третья позиция наиболее верная. Во-первых, она позволяет избежать дискуссии о существовании и природе иных видов ответственности. Во-вторых, выполняет все необходимые функции, а именно карательную или штрафную, компенсационную, воспитательную, регулятивную и охранительную [11], то есть все те функции, которые не обладают отдельные возможные виды ответственности. 

Однако, на наш взгляд, сегодня остается не совсем ясным способ регулирования данной ответственности, а также широта самого понятия. Нормы о финансовой ответственности разбиты по нескольким актам, и ни один из них в чистом виде не содержит их. Как уже ранее указывалось, эти положения можно обнаружить в ФЗ №173, ФЗ №115, КоАПе РФ, а также в ряде иных нормативно-правовых актах. Такой разрозненный характер не позволяет субъекту полностью оценить объемы и конкретные составы ответственности и избежать совершения правонарушений в финансовой сфере. По нашему мнению, необходимо создать унифицированный нормативно-правовой акт, который бы включал в себя все нормы, посвященные финансово-правовой ответственности. Внутри же возможно подразделить его по отдельным сферам регулирования: бюджетной, налоговой, валютной и т.п.

Другой проблемой является возможность привлечения банка к гражданско-правовой ответственности за причинение вреда государству вследствие неисполнения этим частным субъектом своих административно-правовых функций. На практике очень часто возникает ситуация, когда совершение определенных действий (не перечисления вовремя налога по поручению налогоплательщика, например) может привести к причинению убытков бюджету РФ. Так как данный вопрос не имеет специально-установленного регулирования, то необходимо применять нормы ГК РФ о деликтной ответственности. Именно этими нормами руководствуются суды, разрешая спор между государственным органом и коммерческим банком о взыскании с последнего названной категории убытков. Однако вследствие недоказанности причинно-следственной связи между действиями коммерческого банка и причинённым ущербом суды отказывали в удовлетворении требований органам государственной власти.

Так, например, поступил Девятый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 13.03.2012 г. по делу №А40-78398/11-98-693, отказав в удовлетворении требований Инспекции Федеральной налоговой службы по Октябрьскому району г. Ижевска о взыскании с ОАО «БАНК УРАЛСИБ», причиненного государству и муниципальному образованию ущерба, выразившегося в не поступивших в бюджет сумм налогов, пеней и штрафов. Другим пример подобного отказа по тому же основанию можно увидеть в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2017 №302-ЭС17-19799 по делу № А10-3896/2016. ВС РФ, отказывая в удовлетворении требований налогового органа, указал следующее: «обстоятельство нарушения банком порядка исполнения предъявленного постановления судебного пристава-исполнителя может явиться основанием для привлечения к ответственности, установленной̆ статьёй 332 АПК РФ, но само по себе не свидетельствует о возникновении у взыскателя убытков», то есть на отсутствие вины банка в причинении убытков налоговому органу.

Более того, остается открытым вопрос об определении размера реального размера убытков, причиняемых бюджету. «Размер таких убытков недопустимо определять исходя из суммы задолженности самого налогоплательщика, поскольку публичная казна преследует не предпринимательские, а социально значимые, обусловленные конституционными требованиями, цели, и только их недостижение, причем по вине конкретного банка, делает возможным постановку вопроса о наличии у публичного субъекта убытков» [10, с. 155]. То есть, на практике, как мы уже отметили ранее, вполне возможно предъявление иска к банковской кредитной организации о привлечении к подобного рода ответственности за убытки, причиненные государственному бюджету по её вине, однако, из-за фактической неспособности доказать вышеназванные критерии (размер причиненных убытков и причинно-следственную связь) возможность удовлетворения указанных требований сводится к нулю.

Наконец, остается неразрешенным последний вопрос о соотношении выделенной нами финансово-правовой и гражданско-правовой видов ответственности коммерческого банка за неисполнение или ненадлежащее исполнение последним публичных функций. По нашему мнению, вполне возможно привлечение этого субъекта к обоим видам ответственности одновременно, их применение не исключает друг друга. В рамках финансовой ответственности банк будет претерпевать наказание за сам факт совершения конкретных действий или бездействия, тогда как санкция в рамках гражданско-правовой ответственности будет применяться за тот негативный эффект, негативные последствия, наступление которых повлекли указанные действия.

Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать вывод о том, что банковская кредитная организация несет финансовую ответственность за нарушения порядка исполнения или неисполнения ею административно-правовых функций. Такая ответственность носит комплексный характер и включает в себя несколько подвидов юридической ответственности. Кроме того, её применение не станет препятствием для применения качественно иного вида ответственности, а именно гражданско-правовой.

Список литературы:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 07.01.2002. - ст. 1: №1 (ч. 1).
2. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ // Российская газета. - 06.08.1998. - №148-149.
3. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.08.2002 г. № 86-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 15.07.2002. - №28. - ст. 2790.
4. Федеральный закон от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Российская газета. - 09.08.2001. - № 151-152.
5. Федеральный закон от 10.12.2003 №173-ФЗ (ред. от 03.04.2018) «О валютном регулировании и валютном контроле» // Российская газета. - 17.12.2003. - № 253.
6. Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 №809 «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе») //  Собрание законодательства РФ. - 23.09.2013. - №38. - ст. 4823.
7. Приказ ФНС РФ от 02.08.2005 №САЭ-3-06/354@ «Об утверждении Перечня должностных лиц налоговых органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 29.08.2005. - №35.
8. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда № 09АП-2719/2012-ГК по делу № А40-78398/11-98-693 от 13.03.2012 г.
9. Определение Верховного Суда Российской Федерации по делу № А10-3896/2016 от 27.12.2017 г. №302-ЭС17-19799.
10. Антонов, Д.Г., Марцинковский, Д.А. Проблемы публичной и гражданско-правовой ответственности банков за неисполнение решений налоговых органов о приостановлении операций по счетам налогоплательщиков и иных субъектов налоговых правоотношений / Д. Г. Антонов, Д.А. Марцинковский // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. - 2016. - № 7. С. 141-156.
11. Кучеров, И.И. Финансовое право: учебник [Электронный ресурс] // fictionbook. – URL : https://fictionbook.ru/author/a_yu_ilin/finansovoe_pravo/read_online.html (дата обращения: 01.04.2018).
12. Мусаткина, А.А. О соотношении административно-правовой и финансово-правовой ответственности [Электронный ресурс] // Административное право и процесс: consultant.ru. – URL : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=95843#046811745238459856 (дата обращения: 02.04.2018).
13. Рождественская, Т.Э., Гузнов, А.Г. Публичное банковское право: Учебник для магистров [Электронный ресурс] // consultant.ru. – URL : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CMB&n=18185#0929326309487468 (дата обращения: 13.03.2018).