ЭВОЛЮЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Первое упоминание об учреждении Российской прокуратуры датируется 12 (23) января 1722 года в соответствии с Именным Высочайшим Указом императора Петра I Правительствующему Сенату. «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Перед прокуратурой была поставлена задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония» [9].

Под контроль прокурора попадали финансовая отчетность и ведомости коллегий. В последующем, прокуратура была поставлена над фискальными органами. Первым генералом-прокурором Сената был назначен П.И. Ягужинский. В своем Указе от 27 апреля (8 мая) 1722 года «О должности генерал-прокурора» император Петр I отразил мысль о том, что с помощью прокуратуры, и конкретно в лице генерал-прокурора П.И. Ягужинского видит надежное око, которое будет следить за порядком в делах государственных. Благодаря Указу были установлены основные обязанности и полномочия генерал-прокурора по руководству подчиненными органами прокуратуры и надзору за Сенатом [6].

В обязанности прокуроров того времени входил надзор за арестантскими и казенными делами, чаще всего, связанные с взиманием податей. Прокуратура при Петре I выполняла только контрольные функции. Внезапная кончина императора не дали завершить реорганизацию систему органов правопорядка. Завершать преобразование правоохранительных органов довелось Анне Иоанновне. Повсеместное введение прокурорского надзора было завершено только в 1731 году. Сенатом был издан Указ «Об определении прокуроров в Юстиц-коллегию и в губернии, и о сочинении им Инструкции для порядочного отправления дел по их должности» от 2 апреля 1731 года, которую приняли только 3 сентября 1733 года.

В обязанности прокуроров губерний входило посещение тюрьм, осуществление контроля обеспечения жизнедеятельности арестантов и другие надзорные функции. Но основная функция, губернских прокуроров заключалась в борьбе с коррупцией и противозаконными действиями чиновников. Прокурорам присваивались гражданские чины коллежских асессоров, надворных и коллежских советников VIII-VI классов [4].

Спустя почти 140 лет, в конце 60-х годов XIX века, Император Александр II, в рамках реформирования империи приступил к переустройству судебной системы России. 20 ноября 1864 года был утвержден свод законов о суде, который имел неимоверное значение для судопроизводства того времени. По утверждению А.Ф. Кони, «судебные установления вошли клином в устарелый слой прежних губернских учреждений, окаменелых в том положении, которое было начертано еще при Екатерине II» [3].

К началу XX века территорию Российской империи разделили 14 судебных округов. Высшей инстанцией в судебной системе считалась судебная палата. Судебная палата контролировала деятельность окружных судов. Иерархия прокурорской системы начиналась в генерал-прокурора, который вместе с тем был и министром юстиции Российской империи. В его подчинение входили прокуроры, которые на независимой основе были включены в структуру суда. Обязанностью прокурора, как правило, являлось доказательство вины подсудимого. В таком виде судебная система России просуществовала около 50 лет.

С приходом к власти большевиков в прокуратуру пришли сложные времена. После Октябрьской революции советская Россия осталась без прокуратуры и суда. Это было связано с тем, что большевики упразднили должности прокуроров и отменили прежнюю судебную систему. Советская судебная система руководствовалась не законом и законностью, а революционной целесообразностью, а суды сменили революционные трибуналы.  После победы большевиков в гражданской войне режим более не нуждался в тоталитарной форме диктатуры, пришло время сменить революционный трибунал, который выполнил свою миссию на более цивилизованные формы правления [7].

Советская прокуратура прошла длинный путь становления от Октябрьской революции к формированию 28 мая 1922 года. Она была сформирована по решению III сессии ВЦИК IX созыва, но не оправдала ожиданий власти, так как решения, которые выносили суды и прокуратура не всегда были угодны партии. В связи с этим, 28 марта 1924 года было создано ОГПУ (объединенное государственное политическое управление), своеобразный внесудебный карательный орган, который обладал правом ссылки и заключения в концлагеря. Решения принимали "тройка" представителей ОГПУ (председатель, секретарь обкома или крайкома партии, областной или краевой прокурор) на Особом совещании при ОГПУ. Так как правоохранительная система и система правосудия была, отнюдь, не совершенна, прокуроры, которые отказывались подписывать фальсифицированные приговоры, нередко сами попадали в списки репрессированных [8].

Спустя почти 10 лет, в июне 1933 года, Постановлением ЦИК и СНК СССР было принято решение об учреждении прокуратуры СССР. В ее обязанности входили контролирующие функции надзора за отдельными ведомствами СССР, союзных республик и местных органов власти, Конституцией и постановлениями правительства СССР. Отдельное внимание уделялось наблюдению за правильным и единообразным применением законов судами на всей территории СССР и союзных республик. Прокурор имел возможность, на любой стадии производства, изымать и приостанавливать любые судебные дела, опротестовывать приговоры и решения судов в вышестоящие судебные инстанции. В исполнительные функции прокурорского надзора того времени так же включили возможность возбуждения уголовного преследования и поддержания обвинения во всех судебных инстанциях на территории СССР и надзор за законностью действий ОГПУ, правоохранительных органов и исправительно-трудовых учреждений [10].

В декабре 1933 года было утверждено "Положение о Прокуратуре Союза ССР", которое определило ее правовой статус как самостоятельного органа. Прокурора СССР назначал ЦИК СССР. Прокурор СССР был независим от каких-либо государственных органов, а отчет держал лишь перед ЦИК СССР, его Президиумом и СНК СССР. Главное предназначение центрального аппарата Прокуратуры СССР заключалось в надзоре за нижестоящими прокуратурами и их деятельностью. На Прокуратуру СССР возлагались функции по подбору, расстановке и воспитанию кадров прокуроров и следователей.

В 1936 году, благодаря принятию Конституции СССР, произошло окончательное выведение прокуратуры из юстиции в самостоятельную систему. Причем прерогатива надзора за точным исполнением законов была отнесена к полномочиям только Прокурора СССР (ст. 113). Первым прокурором СССР был назначен И.А. Акулов.

В тяжелое военное время перед органами Прокуратуры встала задача победы советской власти и народа над фашизмом. Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года «О военном положении» работа органов прокуратуры была переведена на поенное положение. С сентября 1943 года работникам Прокуратуры и следственного комитета стали присваиваться классные чины с выдачей форменного обмундирования. Так же была введена разность между классными чинами прокуроров и следователей и приравнивание их к воинским званиям [7].

В марте 1946 года Верховный Совет СССР принимает Закон «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР». Тем самым правительство СССР уделяло особое значение работе Прокуратуры и тем обязанностям, которые были на нее возложены. Далее, для улучшения качества работы, Президиумом Верховного Совета СССР было разработано «Положение о прокурорском надзоре в СССР». После Великой Отечественной войны государству были необходимы высококвалифицированные кадры. В связи с этим, генеральным прокурором СССР К.П. Горшениным был издан приказ об обеспечении абсолютно всех кадров высшим юридическим образованием [5].

В 1977 году, после принятия новой Конституции СССР, Прокуратура СССР внесла в Положение о прокурорском надзоре в СССР и в 1979 году был издан Закон СССР о Прокуратуре СССР. Согласно данного закона органы прокуратуры являлись единой централизованной системой прокуратуры СССР, с четко выстроенной иерархией подчинения нижестоящими прокурорами вышестоящим.

В связи с распадом СССР, 17 января 1992 года новым правительством  был принят новый Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". В нем упразднялся надзор за исполнением законов гражданами, тем самым совершенно другим стало содержание прокурорского надзора. В отличие от Положения и Закона СССР о Прокуратуре основным приоритетом данного документа являлся надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина [1].

Основным принципом Конституции Российской Федерации, принятой 1993 году были единство и централизация системы органов прокуратуры. Результатом преобразований органов прокуратуры РФ было формирование последней в самостоятельный государственный орган. Важнейшими документами при формировании прокуратуры Российской Федерации послужили: постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 11.11.1991 № 1860-1 "О создании единой системы органов прокуратуры РСФСР"; постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 Концепции судебной реформы в РСФСР; Закон о прокуратуре, который вступил в силу с 18 февраля 1992 года и т.д. [2].

Согласно Федерального закона № 168 от 17 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской федерации "О прокуратуре Российской Федерации"" прокуратура обеспечивала исполнение верховенства закона; единства и укрепления законности; защиты прав и свобод человека и гражданина; защиты охраняемых законов интересов общества и государства. С начала 90-х годов активно практиковалось наделение прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативны на региональном уровне. Эта практика сохранилась и по сей день в большинстве субъектов РФ, в том числе и Республике Крым и г. Севастополь [3].

Следующей вехой становления современной Прокуратуры стали изменения, связанные с принятием новых процессуальных кодифицированных актов. Уголовно-процессуальный кодекс РФ, который был принят 1 июля 2002 года внес в прокурорскую деятельность следующие изменения: прокуроры потеряли возможность единоличного решения о возбуждении уголовного преследования; лишились права самостоятельно заключать под стражу обвиняемых; отныне они обязаны поддерживать государственное обвинение по всем категориям уголовных дел. Права и обязанности прокурора были значительно ограничены в административно-процессуальном кодексе и гражданско-правовом кодексе РФ. Эти ограничения нашли свое отражение в законе от 1 февраля 2003 года. Правительство Российской Федерации стремились выглядеть в выгодном свете в глазах мирового сообщества, как демократическая страна, полностью отошедшая от коммунистического строя. При этом прокуратура выглядела достаточно неоднозначно и противоречиво в решении вопросов гражданско-правового характера. Не смотря на некоторый спад авторитета прокуратуры в постсоветское время и становления "новой" России изменения во внепроцессуальной и надзорной сфере отмечаются специалистами как положительные [12].

Прежде всего, в 2000 году прокуратура РФ получила серьезный карт-бланш от Президента России В.В. Путина в связи с необходимостью укрепления единства правового пространства. В полномочия прокуратуры попал и надзор за деятельностью религиозных и общественных объединений, проверка на предмет наличия в них экстремистских проявлений. Первая и вторая чеченские кампании внесли значительные коррективы в организацию усиленных форм контроля за деятельностью средств массовой информации и наличием нарушений в области информирования граждан.

В связи с присоединением Российской Федерации к международным конвенциям против коррупции был принят Закон о противодействии коррупции, ст. 5 которого па Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров возложила задачу по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализации иных полномочий в области противодействия коррупции. Таким образом, координационная функция прокуратуры была расширена, поскольку в сфере борьбы с коррупцией речь идет не только об уголовно наказуемых деяниях [11].

На органы прокуратуры, начиная с 1 января 2012 была возложена обязанность осуществлять государственный учет статистических данных о состоянии преступности и работы по расследованию преступлений. С 2013 г. к перечню функций прокурорского надзора добавился контроль за соответствием доходов   и расходов госслужащих. Помимо несомненных функциональных приобретений органами прокуратуры РФ есть и существенные утраты, такие как упразднение прокуратурой расследований преступлений. В самостоятельный орган, 15 января 2011 года перешел Следственный комитет РФ [2].

Таким образом, описывая эволюцию развития прокурорского надзора в России от самых ее истоков к современности, хотелось бы отметить, что за прошедшую историю функционирования прокуратуры, сначала Российской Империи, далее СССР, и теперь Российской Федерации можно сделать вывод о том, что деятельность прокуроров и системы правоохранительных органов нельзя назвать стабильной и динамично развивающейся. Скорее можно говорить о скачкообразности процесса, связанного с историческими изменениями Российского государства, социального института общества. Деятельность Прокуратуры была и есть важнейшей и неотъемлемой частью становления государственно-правового института, обеспечивающая законность с позиции разумного сохранения баланса в вопросах защиты личного (персонифицированного), общественного (неперсонифицированного) и публичного (государственного и муниципального) интересов.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок от 21.07.2014 №11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - №31. - Ст. 4398.
2. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 21. 07. 2014 года) // СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Cт.4472.
3. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: приказ Генерального прокурора РФ от июня 2011 г. № 162. П. 1.2 // Законность. - 2011. - №11.
4. Бессарабов В. Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-1864 гг.) // Журнал российского права. 2002. - №8;
5. Винокуров, А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации / А.Ю. Винокуров // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2011. №3. - С. 23-26.
6. Инструкция о должности генерал-прокурора Сената, высочайше утверждённая императором Петром I. 27 января 1722 г. Здесь же Предложение управляющего Министерством Юстиции Сенату от 5 января 1863 г. о Высочайшем повелении о передачи инструкции генерал-прокурора в Сенат для хранения в зале Общего Собрания Сената. - 1722.
7. Казарина, А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора / А.Х. Казарина // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - № 2. - 2013 C. 36-42.
8. Назаров, Н.С. Общая теория надзорной деятельности: монография / Назаров С.Н. - М.: Книга-сервис, 2007. - 240 с.
9. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 1-е. СПб., 1720-1722. Т. 6 (1830). №№ 3877, 3880, 3979
10. Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / ред. Галустьян О.А., Ендольцева А.В., Сыдорук И.И. - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,2012. - 511 с.
11. Тагирова, Д.Т. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Д.Т. Тагирова, В.Г. Сулейманова // Законность и правопорядок в современном обществе. - 2011. - № 7. - С. 114-117.
12. Филимонов, A.A. Проблемные вопросы и перспективы развития прокурорского надзора в современной России / А.А. Филимонов // Известия Юго-Западного государственного университета. - 2013. - № 6. - С. 163-166.