ВОПРОС ОБ ОТМЕНЕ КАТЕГОРИИ ЗЕМЕЛЬ

Согласно Земельному Кодексу Российской Федерации земли РФ по целевому назначению подразделяются на семь категорий. Одной из наиболее значимых категорий земель для нашего государства являются земли сельскохозяйственного назначения, так как среди основных видов деятельности Российской Федерации, стимулирующих развитие экономики, является сельское хозяйство. Такие земли располагаются за пределами сельского поселения и предназначены для создания полей, пашен, лесополос, садов и других видов сельскохозяйственной деятельности. Перевод земель из одной категории в любую другую категорию должен рассматриваться в каждом случае отдельно и при полном анализе положительного и отрицательного влияния перевода.

В настоящее время земельное законодательство регулирует основания и порядок перевода земель из одной категории в другую, устанавливает круг субъектов, правомочных осуществлять перевод, сроки перевода. Перевод земель из одной категории в другую устанавливается ФЗ от 21 декабря 2004г. (см. изм. от 13 мая 2008г.) №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [4].

Каждая из вышеперечисленных категорий земель предполагает особый правовой режим их использования, установленный Гражданским, Земельным, Лесным и Водным кодексами. Например, в границах особо охраняемых природных территорий нельзя возводить коттеджные поселки и гостиницы для туристов. А на участках, предусмотренных для жилищного строительства, запрещено организовывать работу объектов транспортной или инженерной инфраструктуры.

Но как показывает практика, чиновники часто игнорируют положение о целевом использовании земли, закрепленное в российском законодательстве. Так в заповедниках появляется элитное жилье, а через территории дачных товариществ прокладываются линии электропередачи.

Официальная процедура перевода земель из одной категории в другую требует длительных экспертиз и согласований с различными ведомствами. Однако в последние десятилетия, несмотря на все законодательные ограничения, наблюдается устойчивая тенденция вывода земель из сельскохозяйственного оборота. Например, с 1985 года 10,3 млн гектаров пашни были переведены в другие категории и отданы либо под жилищное строительство, либо под возведение промышленных объектов. Обычно предлогом для таких операций служит ухудшение качества почвы, реальное или мнимое.

Государственным органам необходимо понимать, что при попустительстве и существующей коррупции земля деградирует и к восстановлению станет не пригодна.

Деление земель на категории обеспечивает гарантированное закрепление земельных территорий для выполнения этих функций [2, с. 78- 81]. Министерство экономического развития РФ подготовило новый законопроект об отмене категорий земель, который вступил в силу с 1 января 2018 года. Изначально предполагалось принять документ до конца 2012 года. 9 декабря 2014 года Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект «О внесении изменений в ЗК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». Но потом данный законопроект был отложен из-за явного недовольства в российском обществе, и до сих пор он активно обсуждается и имеет неоднозначные оценки.

В основу территориального зонирования авторы законопроекта предлагают положить схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Передача полномочий по зонированию территорий с одновременной отменой категорий земель органам местного самоуправления и субъектам федерации может привести к злоупотреблениям на местах и лоббированию интересов ограниченного числа лиц. Такая ситуация может отразиться на качестве утверждаемой документации и привести к неэффективным управленческим решениям в сфере землепользования.

Эксперты-землеустроители настаивали на том, что обязательным условием отмены категорий является установление набора ограничений и обременений, видов разрешенного использования и правил использования земельных участков, закрепленных в сельскохозяйственном регламенте.

Согласно законопроекту территориальные зоны устанавливаются в отношении всей территории муниципального образования за исключением:

1) лесного фонда; 2) водного фонда; 3) особо охраняемых природных территорий. То есть фактически остается 3 категории земель, но статус категории они не имеют, в тоже время и к территориальным зонам не относятся.

Что же такое территориальное зонирование? Территориальное зонирование – это зонирование муниципальных территорий в целях определения границ населенных поселений, городских пунктов, территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Территориальные зоны подразделяются на (14): жилые; общественно-деловые зоны; производственные; сельскохозяйственного назначения; огородничества и садоводства; рекреационного назначения; обеспечения космической деятельности; обеспечения обороны, безопасности и правопорядка; зоны коммунально-инженерной инфраструктуры; зоны специального назначения; запаса; энергетики; транспорта; связи.

В отношении земель сельскохозяйственного назначения законопроектом предлагается ввести следующие положения: Зоны сельскохозяйственного назначения подразделяются на следующие виды: 1) зоны высокопродуктивных земель; 2) зоны продуктивных земель; 3) зоны низкопродуктивных земель. Земли в границах зон сельскохозяйственного назначения подразделяются на сельскохозяйственные угодья и прочие земли.

В законопроекте не определен подход к формированию особо ценных сельскохозяйственных земель. К особо ценным землям необходимо отнести, в первую очередь, всю пашню в границах Российской Федерации. Это должно закрепляться на уровне закона, а не подзаконными актами, иначе под угрозу ставится продовольственная безопасность страны. Важной концепцией в этом вопросе является, какие принципы определения земель по степени продуктивности станут основополагающими. Однозначно можно сказать, что именно бонитировка почв должна стать основой для таких изысканий, и ни в коем случае кадастровая стоимость. Использование результатов кадастровой оценки разумно для целей налогообложения, залога, страхования и других рыночных и финансовых институтов [3, с. 56-59]. Но качество земель имеет не столько стоимостное выражение, сколько экологическое и производственное. Наша страна обладает уникальными по своему составу, разнообразию и продуктивности почвенными ресурсами. И к ним и нужно относиться как к особо охраняемым объектам, необходимым для будущих поколений. Наши земли являются основой для продовольственной безопасности страны. Именно поэтому подход к землям сельскохозяйственного назначения только как к объекту недвижимости не допустим. Специалисты отмечают, что такие поправки - результат лоббистской деятельности крупных землевладельцев, которые тем самым хотят уменьшить число согласований, до предела упростив все процедуры изменения категорий и купли-продажи земель [5, с. 98- 102].

Весь законопроект об отмене категорий земель направлен только на вовлечение максимально возможных площадей земель в градостроительную деятельность и в рыночный оборот. Законопроект не требует бюджетных денег. Но аграрии-эксперты утверждают, что этот проект нельзя провести без затрат бюджета на мероприятия в значительном объёме. Если все эти условия будут использованы в территориальном зонировании, тогда отмена категорий земель не нанесет ущерб сельскому хозяйству.

Для этих областей народного хозяйства законопроект имеет только плюсы: - упрощается градостроительный документооборот; - создаются условия для организации большего количества строительных площадок; - правовой режим использования земель, разделенных на зоны, имеет меньше ограничений в использовании; - упростится система управления земельными ресурсами и строительным комплексом; - уменьшится количество споров, в том числе судебных, в связи с противоречиями, возникающими при определении разрешенного использования земельного участка, устанавливаемого в соответствии с градостроительными документами (документы зонирования) и в соответствии с видами деятельности, допустимыми в пределах определенной категории земель [1,6 с. 53-57]. Кроме того, законодатели указывают, что различие между категориями земель постепенно сокращается. Так, на землях лесного фонда можно вести сельское хозяйство, размещать порты, вести добычу полезных ископаемых, на землях сельскохозяйственного назначения - осуществлять дачное, а по сути жилищное, строительство, на землях населенных пунктов допускается любая деятельность. Это также является подтверждением того, что необходимость деления земель на категории при наличии института разрешенного использования земельных участков утрачивает свой смысл. Помимо этого, существующее в российском земельном праве понятие «категория земель» не имеет аналога в европейских системах правового регулирования, где вид использования земель устанавливается по результатам утверждения плана развития территории и не может быть значительно изменен. В последнее время градостроительное законодательство активно меняется в сторону утверждения территориальных зон как основы развития страны и использования земельных ресурсов. И принятие нормы существенно подрывают систему деления земель страны на категории.

Данный скандальный законопроект вызывает неоднозначное мнение. Так, по мнению одних такой законопроект будет выгоден в первую очередь земельным спекулянтам, которые ранее приобрели большой объем сельскохозяйственных земель и теперь стараются найти способы по избавлению от законодательного давления. Другие считают, что отказ от категорий земель - одна из предпосылок к созданию цивилизованного рынка, а это выгодно и государству, и инвесторам, и собственникам.

Некоторые считают, что данный законопроект выгоден народу, а не чиновникам, так как после отмены категорий, не надо будет переводить земли из одной категории в другую и не понадобится изменять вид разрешенного использования. Эти процедуры разные и сейчас их осуществляют разные армии чиновников. Поэтому предположительно гражданам должно быть проще после отмены категорий земель, к тому же должна снизиться коррупция в данном сегменте земельного рынка. 

Законопроект не воспринимается однозначно. Высказываются опасения, что отказ от категорий приведет к злоупотреблениям, снижению плодородия почв и т.д. Вместе с тем большинство проблем, которые озвучиваются и которые связаны с неэффективным использованием земель, существуют в настоящее время - при наличии института категории земель.

Законопроект об отмене категорий земель не является самым удачным. Существующая система земельных категорий успешно функционирует уже много лет. А ведь ей, по сути, никто не занимался. Земля является стратегически важным государственным ресурсом. Новый же законопроект отдает государственную функцию распоряжения этим ресурсом в несформированную рыночную среду. В долгосрочной перспективе этот закон обещает большие сложности, например: имеется участок, который был промышленным. По новому закону его переводят в другую категорию. На нем можно строить. Получается, что на загрязненной промышленными выбросами земле поселятся люди. Скорее всего, новый закон предполагает убрать некую путаницу, которую связывают с земельным рынком. Но на самом деле проблем с категориями нет. Вместо территориального деления гораздо эффективнее было бы заняться корректировкой и упрощением процедуры смены категорий. Во-первых, существующие виды целевого назначения вполне соответствуют мировым стандартам. Такие категории, как в нашей стране, или очень похожие, есть во многих странах мира. Во-вторых, эти категории были сформированы еще при Советском Союзе и доказали свою эффективность. При принятии нового закона возникает вопрос: а что делать с землями Гослесфонда, с землями водного фонда, с землями спецназначения? Куда перейдут эти территории, кто будет ими распоряжаться? Все же я считаю, что этими землями должны заниматься профильные ведомства и министерства. Если закон будет принят в озвученном виде, то работа профильных министерств может «встать» до того момента, пока не будет разработана нормативная база, приняты соответствующие регламенты и процедуры. Следует учесть и отсутствие ресурсов у ведомственных организаций. Это приведет к ситуации, при которой вместо создания новых регламентов будут просто переписаны старые. Смысл такой процедуры нулевой. Лично я поддерживаю существующий порядок деления на категории, который является продуманным и хорошо себя зарекомендовавшим.

Плюсом же такого законопроекта, является повышение защиты земель сельскохозяйственного назначения от застройки и утверждение границ особо ценных земель данной категории. Однако и здесь не все так просто: «Периодически в правительстве речь заходит о повышении налогов на не используемые по назначению сельскохозяйственные земли. Однако принятие подобных законов оттягивается, так как они противоречат интересам крупных землевладельцев, для которых земля по-прежнему является в первую очередь финансовым активом. В результате земли превращались в актив, которым можно оперировать в финансовой сфере. Земельные участки при этом никак не использовались, так как сумма налога на сельскохозяйственные земли была минимальна, а штрафы за неиспользование отсутствовали. Но проблема не в том, что можно не использовать земли, а в том, что наш аграрный рынок развален и для его восстановления требуются колоссальные денежные средства. 

Список литературы:

1. Власенко Т.В. Организационно-территориальный механизм использования городских ландшафтов // Интернет-журнал Науковедение. 2012. № 3 (12). URL: naukovedenie.ru/sbornik12/12-37.pdf
2. Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2012. - №10. - 78- 81 с.
3. Дегтярева С.М. Проблемы оценки земель сельскохозяйственного назначения // Вестник ОрелГАУ, 2009. - № 4. - 56-59 с.
4. Земельный Кодекс РФ от 21 декабря 2004г. (см. изм. от 13 мая 2008г.) №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_50874/
5. Иватанова О.А., Крылов А.И. Влияние возможной отмены категорий земель на эффективность использования земель сельскохозяйственного назначения // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - 2013. - №3-2. - 98- 102 с.
6. Куликова Л.В. Отмена отдельных категорий земель // Северо- Кавказский юридический вестник. - 2012. - №3. - 53-57 с.