ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИИ

К середине 80-х гг. XX века экономические проблемы, связанные с господством в СССР хозяйственной системы административно-командного типа, характеризующейся директивным центразованно-распределительным регулированием национальной экономики, существенно обострились. В связи с громоздкостью и неповоротливостью советской экономики руководством страны было принято решение о «перестройке» экономики и частичном внедрении в нее элементов рыночного механизма («социализм с человеческим лицом)». Привлек реформаторов и феноменально успешный опыт Китая по формированию и развитию ОЭЗ, в результате чего Постановлением Совета Министров СССР №1405 от 2 декабря 1988 г. была утверждена Единая государственная концепция создания свободных экономических зон, в которой ОЭЗ рассматривались как некий чудодейственный инструмент внешнеэкономической политики, не только способствующий включению СССР в международные экономические отношения с целью масштабного привлечения иностранного капитала, но и служащий «заповедником нормального рынка в ненормальной стране» для апробации новой рыночно-ориентированной экономической политики [1, с. 130]. Изначально предполагалось создание зон совместного предпринимательства на небольшой части территории СССР для активизации совместной с зарубежными партнерами предпринимательской деятельности в целях перенятия управленческого опыта и новейших производственных технологий, увеличения валютных поступлений и расширения экспорта, при этом льготное налоговое стимулирование предусматривалось только в отношении предприятий с участием иностранного капитала. Однако данная концепция не была воплощена в жизнь, вероятно, из-за отсутствия интереса иностранных инвесторов к ведению деятельности в такой ОЭЗ в связи с ограниченностью предоставленных преференций, а также по причине несоответствия рассматриваемой идеи с национальным механизмом хозяйствования в целом [6].

Далее в соответствии с многочисленными постановлениями то Правительства РСФСР, то Совета Министров РСФСР, то Верховного Совета РСФСР на территории страны стали учреждаться зоны свободного предпринимательства (ЗСП) и свободные экономические зоны (СЭЗ) (всего 11 регионов/городов получили такой статус). Логично предположить, что перечисленные категории ОЭЗ носили разный правовой статус, но на основании проведенного анализа нормативно-правовых актов начала 90-х гг., закрепляющих создание СЭЗ в г. Находка и ЗСП в г. Ленинграде и регламентирующих основные вопросы касательно их деятельности, можно утверждать, что на практике они не отличались друг от друга. Во-первых, цели формирования данных зон практически идентичны – создание благоприятных условий для привлечения иностранных инвестиций и технологических и управленческих инноваций, стимулирование внешнеторгового и научно-технологического сотрудничества с другими государствами и укрепление социально-экономического положения региона. Во-вторых, если же в постановлении Совета Министров РСФСР относительно СЭЗ в г. Находка прописаны основные налоговые и таможенные преференции (для предприятий с участием иностранного капитала (его доля - более 30%) ставка налога на прибыль, уплачиваемого в вышестоящие бюджеты, была равна 7%, в местный бюджет – не более 3%, также в течение первых пяти лет после получения первой прибыли компания освобождалась от уплаты вышеуказанного налога, при этом на территории СЭЗ Находка действовал специальный таможенный режим, включающий в себя освобождение от оплаты таможенных пошлин при импорте продукции на территорию СЭЗ или при экспорте за ее пределы), то в распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР о ЗСП в г. Ленинграде сказано, что правовой режим в ней соответствует правовому режиму в СЭЗ Находка (в 2002г. была принята новая редакция данного правового акта, в которой говорилось о ставке налог на прибыль в рамках ЗСП в г. Ленинград уже в размере 20%). И в заключение, управление ОЭЗ, учрежденными и в г. Ленинград, и в г. Находка, осуществлялся специально созданным Административным комитетом (СЭЗ Находка) или Комитетом по управлению (Ленинградская ЗСП), который выполнял функции по утверждению, предложенных отечественными и иностранными инвесторами инвестиционных проектов, разработке и воплощению в жизнь стратегии развития ОЭЗ, подготовке основных правил относительно деятельности резидентов ОЭЗ и предложений по поводу предоставляемых для них преференций [5; 4].

В связи с тем, что процесс становления первых ОЭЗ в СССР проходил одновременно с так называемым «парадом суверенитетов», а к середине 1991г. он принял хаотический характер, то многие регионы стали выдвигать свои проекты по созданию ОЭЗ в них, некоторые даже пытались присвоили себе статус особых зон самостоятельно.

Итак, мы видим, что к концу 1991 г. опыт создания и развития ОЭЗ в СССР характеризовался крайней противоречивостью, особые зоны едва ли можно было назвать эффективными. Во-первых, из-за стремления регионов к автономии от центрального правительства за счет получения различных преференции и из-за хаотичной, необоснованной и массовой раздачи им этих льгот данный инструмент экономической политики перестал выполнять функции, которых от них ожидало общество: они не стали «полюсами роста», концентрирующими в себе иностранные и отечественные инвестиции, технологические и управленческие инновации и интегрирующими СССР в мировую экономическую систему. Во-вторых, из-за отсутствия какой-либо универсальной и прозрачной стратегии относительно организации деятельности первых советских ОЭЗ и дальнейших перспектив их функционирования, все учреждаемые ОЭЗ действовали на основе индивидуальных постановлений, имеющих разную юридическую силу (решения то Правительства РСФСР, то Совета Министров РСФСР, то Верховного Совета РСФСР). В-третьих, органы власти должны не только создавать преференциальных условия ведения предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ, но и обеспечивать ОЭЗ необходимой инфраструктурой: телекоммуникационными системами, автомобильными дорогами, электрическими сетями и т.д., учитывая геополитическое положение региона и ориентируясь на уровень инфраструктурного обслуживания развитых стран, чего не произошло в рамках формирования советских ОЭЗ. И в заключение, из-за нечеткого разграничения полномочий по между центральными и региональными органами власти имела место быть непрерывная борьба за контроль над деятельностью ОЭЗ.

Игнорирование вышеперечисленных проблем привело к дискредитации ОЭЗ как перед иностранными инвесторами, так и перед отечественными предпринимателями, а с распадом СССР ситуация еще более усугубилась. Почти на целое десятилетие страна погрузилась в социально-политический и экономический хаос (экономические реформы по либерализации внешнеторговых отношений и цен, массовая приватизация, непродуманный импорт западных институтов), сопровождавшийся еще более неумелыми шагами центрального правительства по учреждению новых и дальнейшему развитию старых ОЭЗ. Принимаемые нормативно-правовые акты нередко противоречили друг другу, они то отменяли преференциальное положение особых зон, то вновь возвращали им таможенные и налоговые льготы, то дополнялись новыми стимулами для инвесторов. К началу 2000-х гг. на территории РФ функционировало большое количество ОЭЗ с несоответствующими их правовому статусу целями, об эффективности данных образований говорить не приходилось. Например, создание в Республике Ингушетия в 1994 г. зоны экономического благоприятствования, а затем в 1996 г. ОЭЗ ‒ центра международного бизнеса (предоставление льгот только нерезидентам РФ), предполагающую упрощенный порядок регистрации предприятий, полное освобождение от всех уплачиваемых на территории страны налогов, а также от таможенных пошлин, лояльный режим государственного регулирования, высокий уровень банковской и коммерческой секретности, привело к тому, что, по сути, Республика стала «прачечной» для легализации доходов, полученных преступным путем, и «рассадником» коррупции [3, с. 103]. 

Результатом вышеперечисленных «шагов» стали существенное снижение инвестиционной привлекательности российских ОЭЗ, позиционирование данных образований как «черных дыр» национальной экономики, требующих огромных финансовых средств на их содержание и приводящих к потере налоговых доходов, массовым нарушениям предприятиями законодательства России в процессе деятельности – и все это в условиях жесткой конкурентной борьбы стран за иностранные инвестиции.

Правительство страны, оценив опыт формирования и функционирования ОЭЗ в ретроспективе и проанализировав основные ошибки в реализации данного инструмента экономической политики, вновь попыталось урегулировать вопросы, касающиеся ОЭЗ: в 1997 г. был разработан проект Федерального закона «О свободных экономических зонах», но так и не утвержден Президентом РФ. Предполагалось, что на территории нашей страны будут/были учреждены СЭЗ с целью, прежде всего, развития экспортного потенциала и активизации внешнеэкономических связей отдельных регионов и страны в целом [2, с. 248].

К идее создания универсального закона об ОЭЗ органы власти вернулись лишь в 2005 г., и в этом же году был принят Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», учитывающий негативных опыт предыдущих ОЭЗ, способствующий оптимизации механизмов использования данного инструмента на территории России и детально конкретизирующий основные вопросы, касающиеся деятельности особых зон. Все 24 учрежденные до 2005 г. ОЭЗ прекратили свое существование с момента введение вышеназванного закона в действие (исключением являются ОЭЗ в Магаданской и Калининградской областях) [7].

Необходимо отметить: в новом законе речь идет уже не о СЭЗ, а об ОЭЗ, и данный факт связан с тем, что статус особой зоны предполагает не только о режим свободной таможенной зоны, но и особый режим осуществления предпринимательской деятельности, что обусловлено постановкой новых стратегических задач, а именно: стимулирование инновационных проектов, а также обеспечение роста и развития обрабатывающих и высокотехноличных отраслей экономики России.

Список литературы:

1. Авдокушин Е. Ф. Международные экономические отношения. ‒ М.: ИВЦ «Маркетинг», 1999. ‒ 264 с.
2. Воловик Н.П., Приходько С.В. Особые экономические зоны. ‒ М.: ИЭПП, 2007. ‒ 268 с.
3. Костюнина Г.М. Свободные экономические зоны в мире и в России. – М.: МГИМО, 2008. – 139 с.
4. Постановление Совмина РСФСР от 23.11.1990 № 540 «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической зоны в районе г. Находки (СЭЗ Находка) Приморского края» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». ‒ URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_31/ (дата обращения: 12.12.2016).
5. Распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР от 12 мая 1991 г. №328 «О хозяйственно-правовом статусе зон свободного предпринимательства г. Ленинграда и г. Выборга Ленинградской области» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». ‒ URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_31/ (дата обращения: 12.12.2016).
6. Указ Президента СССР от 26 октября 1990 г. № УП-942 «Об иностранных инвестициях в СССР» // Справочно-правовая система «Гарант». ‒ URL: http://base.garant.ru/6322306/ (дата обращения: 12.12.2016).
7. Федеральный закон от 22. 07. 2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». ‒ URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_54599/ (дата обращения: 15.12.2016).