ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Начать рассмотрение вопросов данной статьи представляется необходимым с указания на то, что действующая Конституция Российской Федерации (далее по тексту – Конституция РФ) [6], провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, устанавливает гарантии социальной защиты семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граж­дан, среди которых особое место занимают перечисленные в ст. 7 Конституции РФ государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Именно для реализации вышеуказанного положения Конституции РФ и создается система государственных внебюджетных фондов, основной целью которых является воплощение в жизнь конституционных положений, предусмотренных ст. 7 Конституции РФ.

В наиболее общем виде государственные внебюджетные фонды являют собой особый инструмент финансово-правового характера, суть которого заключается в удовлетворении социальных потребностей человека и общества, в том числе посредством формирования и дальнейшего обособления той или иной части финансовых ресурсов государства.

Цель создания внебюджетных фондов - исполнение наиболее важных публичных расходных обязательств государства (ст. 13 БК РФ [1]). В наиболее же общем виде внебюджетные фонды - это страховые фонды, которые формируются и используются посредством механизма обязательного страхования в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» [11].

Проведя исследование норм законов и подзаконных актов, мы можем отметить, что в Российской Федерации в наиболее общем виде к государственным внебюджетным фондам относятся:

• Пенсионный фонд Российской Федерации (далее по тексту – ПФР);
• Фонд социального страхования Российской Федерации (далее по тексту – ФСС РФ);
• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее по тексту – ФМС РФ).

При этом отметим, что деятельность каждого органа помимо БК РФ и Федерального закон от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» регламентирована и иными федеральными законами, и подзаконными актами, среди которых особое значение имеют:

1. Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» [2], Федеральный закон от  15.12.2001 N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» [9] - в вопросах деятельности ПФР.

2. Федеральный закон от 29.12.2006 N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» [10], Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 N 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» [14] - в вопросах деятельности ФСС РФ и его территориальных фондов).

3.Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [8], Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 N 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» [12] - в вопросах деятельности ФОМС и его территориальных фондов.

Сегодня наиболее крупным по объему аккумулируемых и распределяемых финансовых ресурсов внебюджетным фондом российской экономики является ПФР, на долю которого приходится 75% от всех внебюджетных средств, предназначенных для финансирования социального страхования граждан. В виду этого подробнее остановимся на характеристике данного государственного внебюджетного фонда Российской Федерации

ПФР можно определить, как внебюджетный фонд, созданный государством для социального обеспечения нетру­доспособных категорий граждан при наступлении соответствующих страховых случаев, имеющий обособленный бюджет, собственные источники его формирования и направления расходования.

Отметим, что ПФР отличается как от остальных государственных внебюджетных фондов, так и от иных государственных органов и учреждений в виду своего специфичного правового статуса. При этом действующее законодательство прямо не выделяет ни ПФР ни иные государственные внебюджетные фонды в качестве самостоятельной разновидности юридических лиц.

В настоящее время в юридической литературе высказана точка зрения о том, что ПФР в виду своей особой правовой природы и ряда полномочий публично-правового характера, являет собой особое лицо публичного права – «юридическое лицо публичного права». В юридической литературе предложены достаточно большое количество формулировок данного правового явления, однако все они по своей сути говорят об одном, юридическое лицо публичного права (к которому относятся все государственные внебюджетные фонды) по своей сути являет собой специально созданное государством (учредитель – государство) юридическое лицо, для реализации управления публичными финансами в целях разрешения социальных задач [7].

Правовое положение негосударственного пенсионного фонда ре­гулируется ст. 123.17 ГК РФ [3]. При этом, как следует из анализа главы 4 ГК РФ, гражданское законодательство не определяет правовой статус государственных внебюджетных фондов, однако содержится упоминание о том, что «отдельным законом могут определяться особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов». Но бюджетный статус ПФР не позволяет относить его ни к казенному, ни к бюджетному, ни к автономному государственному учреждению, а, следовательно, указанная норма ч. 8 ст. 123.22 ГК РФ не применима к определению правового статуса исследуемого внебюджетного фонда. При этом ПФР не подпадает под данную формулировку, поскольку образующие его государственные учреждения не могут быть отнесены ни к одному из известных типов государственных учреждений (казенному, бюджетному или автономному) в силу особенностей его бюджетного статуса.

Таким образом, констатируем, что в действующем гражданском законодательстве не предусмотрено организационно-правовой формы удовлетворяющей специфическим характеристикам анализируемого внебюджетного фонда. Это естественным образом порождает ряд проблем в правоприменительной практике. Так, большая часть споров, связанных с пенсионным обеспечением рассматриваются различными звеньями судов общей юрисдикции в гражданско-процессуальной форме. При этом, до момента принятия КАС РФ [5] особой полемики по данному вопросу не возникало.

Однако, с момента передачи подраздела 3 ГПК РФ [4] «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» под юрисдикцию КАС РФ, вопрос подведомственности дел об оспаривании решений органов ПФР встал особенно остро. Ведь именно в ПФР в лице его территориальных управлений решается: быть или не быть пенсии, а также иные вопросы, связанные с ее назначением.

Однако, 27.09.2016 г. вышло Постановление Пленума Верховного Суда РФ №36 (далее – ПП ВС РФ №36) [13], которое иным образом истолковало действующий КАС РФ. Согласно позиции Пленума (п. 1 ПП ВС РФ №36), не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства дела, связанные с назначением и выплатой пенсий. Мотивирована такая позиция тем, что решение территориального органа ПФР направлено на возникновение, изменение или прекращение гражданских правоотношений, а значит должно рассматриваться по правилам гражданского судопроизводства.

Позволим себе не согласиться с позицией Верховного Суда РФ, потому что она противоречит положениям ГПК РФ и КАС РФ. Ч. 1 ст. 1 КАС РФ определяет, что в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела, возникающие из публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления властных полномочий. Несмотря на то, что решение, действие (бездействие) территориального органа ПФР, связанное с назначением или выплатой пенсии опосредует гражданские правоотношения, данный орган все же является субъектом публичным, властным, а отношения, возникающие между гражданином и ПФР нельзя назвать равными. Как неоднократно отмечается в учебной литературе, правосудие должно быть эффективным вне зависимости от ошибочности избранной заинтересованным лицом способа защиты права. Задача законодателя предельно точно разграничить полномочия судов по рассмотрению конкретных дел.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
2. Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России): Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 2122-1  // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14.11.2002 N 138–ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
5. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: Федеральный закон от 08.03.2015 N 21–ФЗ  // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
6. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6–ФКЗ от 30.12.2008 N 7–ФКЗ, от 05.02.2014 N 2–ФКЗ, от 21.07.2014 N 11–ФЗ) // Российская газета. 1993. № 237.
7. Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 24.
8. Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. 2010. № 49. Ст. 6422.
9. Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации: Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.
10. Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством: Федеральный закон от 29.12.2006 N 255-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 18.
11. Об основах обязательного социального страхования: Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.
12. Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования: Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 N 857  // Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.
13. О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11.
14. О Фонде социального страхования Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 N 101  // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8. Ст. 599.