РЕГИОНАЛЬНЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ОПЫТ ЕВРОСОЮЗА ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ УБЕЖИЩА

Признание мировым сообществом права убежища как неотъемлемого права человека является важнейшим шагом в создании глобальной системы обеспечения и защиты прав и основных свобод личности. Такая система предполагает, что реализация права требует наличия действенных гарантий (на международном, региональном и внутригосударственном уровнях) – мер, обеспечивающих возможность человеку воспользоваться или защитить в случае нарушения принадлежащее ему право. При этом гарантии должны включать в себя наличие политических, экономических, социальных, организационных и других мероприятий. Наиболее интересным на сегодняшний момент является региональный опыт по предоставлению убежища странами Европейского Союза, что связано с массовым приемом беженцев из Сирии, Ирака, Афганистана и др.

По мнению В.В. Войникова, Европейская система предоставления убежища – Common European Asylum System – представляет собой систему организационных, правовых и институциональных мероприятий, направленных на формирование единых правил, касающихся предоставления международной защиты на территории Европейского Союза [1]. Ее правовая основа представлена тремя уровнями: общепризнанными нормами международного права, наднационального законодательства ЕС и внутригосударственного законодательства государств-членов.

Юридическим фундаментом выступают статьи Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 г., на которую даже имеется ссылка в ч. 1 ст. 78 Договора о функционировании Европейского Союза [3].

Основное предназначение наднационального законодательства ЕС в данной сфере «заключается в том, чтобы, во-первых, создать нормативную базу для эффективного взаимодействия национальных правовых систем и распределения ответственности между государствами-членами, а, во-вторых, обеспечить соблюдение государствами-членами определенных стандартов при рассмотрении ходатайств об убежище и предоставлении международной защиты» [1]. В.В. Войников пишет, что законодательство ЕС об убежище представлено в виде системы, состоящей из двух основных частей: институциональной (организационной) и материальной. Институциональная часть регулирует отношения, связанные с формированием организационной структуры общей европейской политики по вопросам предоставления убежища, где основным источником права выступает регламент.

Институциональная часть представлена Дублинским регламентом [5], устанавливающим дактилоскопическую систему идентификации «Евродак» [6] и регламентом, учреждающим Европейскую службу по оказанию содействия в предоставлении убежища (European Asylum Support Office). Основная цель Дублинского документа состоит в регламентации правил, касающихся определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Он базируется на принципе, согласно которому заявление о предоставлении убежища должно быть рассмотрено внутри ЕС только одним государством-членом. Регламент обязывает государства-члены ЕС при поступлении заявления о предоставлении убежища в первую очередь определять государство, к чьей компетенции относится рассмотрение данного заявления. Для установления государства, ответственного за рассмотрение ходатайства, регламентом предусмотрена система критериев («Дублинские критерии»).

Европейская служба по оказанию содействия в предоставлении убежища (European Asylum Support Office) [7] является центральным институциональным элементом общей европейской системы предоставления убежища. В ее функции входит осуществление научно-методического и технического содействия государствам-членам ЕС в решении вопросов, связанных с реализацией общей европейской системы предоставления убежища.

Европейская дактилоскопическая система представляет собой базу данных отпечатков пальцев всех граждан третьих стран, подавших ходатайства о предоставлении в ЕС убежища, или иммигрантов, въехавших в ЕС нелегально. Основная цель создания данной системы – это обеспечение правильной идентификации просителей убежища.

Одним из важнейших институциональных элементов European Asylum Support Office является создание Европейского фонда помощи беженцам [2, с. 195]. Первый такой фонд был учрежден еще на период 2000-2004 гг. Его создание направлено на оказание материальной помощи государствам-членам ЕC в обеспечении процедур по принятию беженцев и перемещенных лиц, их интеграции в общество, а также по осуществлению проведения мероприятий по депортации на родину лиц, которым было отказано в предоставлении убежища.

Материальная часть законодательства ЕС об убежище регулирует отношения, связанные с процессом предоставления международной защиты в странах-членах ЕС и определением статуса лица, получившего международную защиту. В области материальной части основными источниками права выступают директивы.

В.В. Войников отмечает, что на сегодняшний момент «к материальной части следует относить три ключевые директивы: квалификационную директиву, процедурную [8] и директиву об условиях приема [9]. Основная задача указанных директив состоит в том, чтобы установить минимальные гарантии, которыми должны быть обеспечены лица, ищущие убежище или получившие международную защиту в государствах-членах.

Директива Европейского Парламента и Совета ЕС по стандартам для квалификации граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве бенефициаров международной защиты, по единому статусу для беженцев или для лиц, имеющих право на дополнительную защиту, и по содержанию предоставляемой защиты 2011 г. (квалификационная) определяет критерии для предоставления лицу, ищущему убежище или статуса беженца, или субсидиарной защиты. Главной целью данного документа является установление на территории ЕС гармонизированных правил, определяющие статус беженца или лица, получающего субсидиарную защиту.

По мнению Ю.В. Пузыревой, название правового акта отчетливо показывает, что в праве ЕС выделяют две категории мигрантов, претендующих на убежище и связанную с ним защиту: непосредственно беженцы, а также лица, нуждающиеся в международной защите. Любой гражданин страны, не являющейся членом ЕС, или лицо без гражданства, находящееся за пределами страны происхождения, которые не желают или не могут вернуться в нее в силу опасений стать жертвой преследований, могут подавать ходатайство о предоставлении статуса беженца. Заявители, которые не удовлетворяют квалификационным требованиям для получения статуса беженца, могут подавать ходатайство о дополнительной защите, так называемой международной защите [4].

Директива Европейского парламента и Совета ЕС об общих процедурах предоставления и лишения международной защиты 2013 г. (процедурная) определяет общие рамки порядка рассмотрения ходатайств о предоставлении международной защиты. Данный документ принят в целях обеспечения разработки и принятия национальными органами законных и обоснованных решений по ходатайствам о предоставлении убежища.

Директива Европейского Парламента и Совета ЕС об установлении стандартов приема лиц, ходатайствующих о международной защите 2013 г. содержит рамочные нормы, устанавливающие минимальные стандарты в отношении условий пребывания лиц, ищущих убежище, в части права на жилище, питание, обеспечение одеждой и т.д.

В 2015 г. европейские миграционные службы стали фиксировать резкий рост числа нелегального въезда иностранцев на территорию южноевропейских стран, куда в массовом порядке стали прибывать иностранцы из стран, где ведутся военные действия или серьезно нарушаются права человека: Сирии, Эритреи, Сомали, Афганистана, Нигерии, Гамбии, Сенегала и Мали. Так, согласно данным УВКБ ООН, за первую половину 2015 г. в Италию и Грецию прибыло около100 000 лиц, ищущих убежище. Такой наплыв иностранцев получил название «Европейский миграционный кризис», который выявил серьезные недостатки в Common European Asylum System. Среди проблем, которые затронули ЕС, В.В. Войников указывает, неравное распределение лиц, ищущих убежище, среди государств-членов ЕС (почти половина всех прошений об убежище приходится на ФРГ и Швецию) и обеспечение быстрой и эффективной идентификации лиц, нуждающихся в международной защите [1].

В 2016 г. Европейской комиссией была признана уязвимость существующей общей системы предоставления убежища в рамках ЕС, что потребовало ее реформирования. Согласно реформе принципиально меняется метод правового регулирования, переходя от гармонизации к унификации.

Институциональная часть законодательства ЕС об убежище сегодня включает новую редакцию Дублинского регламента, где ключевой новеллой является введение так называемого автоматического механизма корректирующего распределения (Corrective allocation mechanism) [10]. Смысл данного механизма состоит в том, что при существенном и непропорциональном увеличении количества прошений об убежище в одной из стран ЕС подлежит применению механизм расселения иностранных граждан, нуждающихся в международной защите и уже прибывших на территорию ЕС, среди других стран-членов Европейского Союза. При этом сами Дублинские критерии остаются неизменными.

Так, лицо, получившее международную защиту, обязано проживать на территории того государства, где ему была предоставлена соответствующая защита. Государство-член ЕС обязано вернуть ходатайство о предоставлении убежища в случае, если проситель международной защиты находится на территории другой страны ЕС без законных на то оснований. Если лицо, получившее международную защиту, находится на территории другого государства-члена ЕС без законных на то оснований, в отношении такого лица срок его предыдущего пребывания не подлежит включению в пятилетний срок для получения вида на жительство. Предусматривается также обязанность государств-членов ЕС уведомлять просителей убежища о том, что предоставление социальных гарантий зависит от исполнения ими своих обязательств по нахождению на территории определенной страны ЕС.

В рамках реформирования системы предлагается создать Агентство ЕС по вопросам убежища (European Union Agency for Asylum), которое со временем должно стать полноценным агентством ЕС, отвечающим за правильное применение норм, регулирующих предоставление международной защиты на территории Евросоюза [1].

Таким образом, на примере общей европейской системы предоставления убежища, можно сделать вывод, что ее региональные гарантии направленны на унификацию порядка предоставления международной защиты на территории стран ЕС и усиление наднационального компонента в политике ЕС по предоставлению убежища.

Список литературы:

1. Войников В.В. Реформа законодательства Европейского Союза об убежище как ответ на миграционный кризис в Европе // Труды института государства и права РАН. Государство и право. 2017; URL: КиберЛенинка: https://cyberleninka.ru/article/n/reforma-zakonodatelstva-evropeyskogo-soyuza-ob-ubezhische-kak-otvet-na-migratsionnyy-krizis-v-evrope (дата обр.: 02.10.2019).
2. Грнчарова Юст Н. Реализация права на убежище в Европейском Союзе // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 3(44). С. 195.
3. Договор о функционировании Европейского Союза (Рим, 25 марта 1957 г. в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) (2016/ С202/ 1) // Текст Договора официально опубликован не был; URL: https://base.garant.ru/71715364/
4. Пузырева Ю.В. К вопросу о регулировании правового статуса «политических» мигрантов в Европейском союзе // Миграционное право. 2017. № 4; URL: http://www.consultant.ru (дата обр.: 28.09.2019).
5. Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 Establishing the Criteria and Mechanisms for Dtermining the Member State Responsible for Examining an Application for International Protection Lodged in One of the Member States by a Third-Country National or a Stateless Person // Official Journal. L 180. 29.06.2013. P. 31-59.
6. Regulation (EU) No 603/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on the Establishment of «Eurodac» for the Comparison of Fingerprints for the Effective Application of Regulation (EU) No 604/2013 Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Application for International Protection Lodged in One of the Member States by a Third-country National or a Stateless Person and on Requests for the Comparison with Eurodac Data by Member States» Law Enforcement Authorities and Europol for Law Enforcement Purposes, and Amending Regulation (EU) No 1077/2011 Establishing a European Agency for the Operational Management of Large-scale IT Systems in the Area of Freedom, Security and Justice // Official Journal. L 180. 29.06.2013. P. 1-30.
7. Regulation (EU) No 439/2010 of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 Establishing a European Asylum Support Office // Official Journal. L 132. 29.05.2010. P. 11-28.
8. Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on Common Procedures for Granting and Withdrawing International Protection // Official Journal. L 180. 29.06.2013. P. 60-95.
9. Directive 2013/33/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 Laying Down Standards for the Reception of Applicants for International Protection//Official Journal. L 180. 29.06.2013. P. 96-116.
10. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Application for International Protection Lodged in One of the Member States by a Third-country National or a Stateless Person COM/2016/0270 final/2 — 2016/0133 (COD). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CE LEX%3A52016PC0270 (дата обращения: 18.09.2019).