ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА В ЧАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Современные проблемы недостатка инвестиций частного сектора при реализации инфраструктурных проектов в России, в том числе в отраслях социальной сферы, и возможность их решения при условии совершенствования правового регулирования государственно-частного партнерства определяют актуальность данного исследования.

В России в настоящее время права и обязанности государственного и частного партнеров при реализации проектов ГЧП определяются следующими нормативно-правовыми актами:

1) Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее —федеральный закон № 224).

2) Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»2 (далее — федеральный закон о концессионных соглашениях).

Федеральный закон № 224 устанавливает основы регулирования государственно-частного партнерства в России, унифицирует и систематизирует имеющиеся нормативные акты. Законом устанавливается круг субъектов, которые признаются государственными и частными партнерами, их права и обязанности, условия соглашения о ГЧП, а также закрытый перечень объектов соглашения. К объектам соглашения относятся в том числе объекты отраслей и видов деятельности социальной сферы, таких как образование, здравоохранение, культура, спорт, социальное обслуживание. В законе регламентируется процедура разработки предложения о реализации проекта ГЧП, подготовки самого проекта, принятия решения о реализации проекта.

Федеральный закон № 224 содержит ряд недостатков, которые могут негативно повлиять на реализацию проектов ГЧП. Прежде всего, при разработке федерального закона не была учтена специфика различных отраслей, в рамках которых утвержден перечень объектов соглашений. Отсутствие специфического регулирования ограничивает возможности развития различных механизмов государственно-частного партнерства, востребованных в социальной сфере.

В соответствии с данным федеральным законом объектом соглашения о ГЧП не может быть имущество, в отношении которого установлены принадлежность исключительно к государственной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность. Данное условие ограничивает круг объектов партнерства и возможности использования ряда механизмов ГЧП. Обязательным элементом соглашения стало возникновение у частного партнера права собственности на объект. Таким образом, из области применения федерального закона исключены механизмы ГЧП, основанные на договорах аренды.

Кроме того, обязательными элементами соглашения о ГЧП и концессионного соглашения являются строительство или реконструкция объекта3, следовательно, за рамками закона остаются другие способы сотрудничества государства и частного сектора, в том числе текущий и капитальный ремонт объектов, аутсорсинг непрофильных функций государственных учреждений социальной сферы4. Потребность социальных отраслей в инвестициях, в том числе иностранных, возрастает. Однако федеральный закон № 224 ограничил возможности иностранных инвесторов в данной области. В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Федерального закона частным партнером может быть только российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение. Теперь субъекты РФ, в которых утверждены региональные законы о государственно-частном партнерстве, должны привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с федеральным законом и исключить прямое участие иностранных юридических лиц. Однако в рамках заключения концессионных соглашений российское законодательство не ограничивает участие иностранных инвесторов в проектах ГЧП5.

Федеральным законом № 224 утвержден принцип справедливого распределения рисков и обязательств между сторонами соглашения. Однако в законе не представлено определение данного понятия. Риски публичного партнера, связанные с расходами бюджетных средств, оцениваются при проведении оценки эффективности проектов ГЧП. При этом риски частного партнера не принимаются во внимание, и велика вероятность того, что публичный партнер отдаст предпочтение проектам с минимальным риском для себя, не учитывая в равной степени риски частного партнера6.

Одним из преимуществ анализируемого федерального закона является предоставление частным партнером независимой гарантии в объеме не менее, чем пять процентов объема прогнозируемого финансирования проекта. Таким образом, данное положение отсеивает недобросовестных участников. Кроме того, федеральными законами № 224 и о концессионных соглашениях регламентируются гарантии прав и законных интересов частного партнера. Например, в случае, внесения в законодательные акты изменений, приводящих к увеличению совокупной налоговой нагрузки на частного партнера (концессионера) или ухудшению его положения, публичный партнер (концедент) обязан принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций частного партнера (концессионера). Публичный партнер обязан оказывать частному партнеру содействие в получении обязательных разрешений федеральных органов государственной власти для достижения целей соглашения. Дополнительной гарантией для частного партнера является срок соглашения о ГЧП не менее трех лет. Однако оба федеральных закона не устанавливают гарантий для частного партнера при возникновении форс-мажорных событий. По мнению Городновой Н.В., в настоящее время существует проблема несоответствия регионального законодательства о ГЧП федеральному. На момент принятия закона № 224 региональные законы действовали в 60 субъектах РФ. Часть региональных законов содержала детальное регулирование взаимодействия публичного и частного партнеров, другие — только рамочное регулирование их взаимодействия. После утверждения федерального закона о ГЧП в некоторых субъектах РФ возникли противоречия между региональными нормативными правовыми актами и федеральным законодательством, поскольку предполагалось, что закон станет рамочным, определив основные принципы ГЧП и оставив более детальное регулирование субъектам РФ.

Городнова Н.В. и Пешкова А.А. в своем исследовании высказывают предположение о том, что федеральный закон № 224 позволит расширить рынок социальных проектов ГЧП и вывести их на качественно новый уровень7. Однако, несмотря на некоторое увеличение количества проектов ГЧП в социальной сфере в 2016–2017 гг., отношение частных инвестиций в социальную инфраструктуру на принципах ГЧП к номинальному ВВП в России незначительно изменилось по сравнению с периодом до утверждения данного закона и составляет менее чем 0,1%. В то время как в развитых странах данный показатель колеблется в районе 3–4%8,в странах со схожей структурой и объемом инвестиций в социальную инфраструктуру отношение объема частных инвестиций к номинальному ВВП значительно выше, от 3,7% в Индонезии до 18,89% в Бразилии9.

По мнению Ломовцевой О.А и Герасименко О.А., развитие ГЧП в России тормозится рядом факторов, в том числе из-за отсутствуя единого подхода к оценке эффективности проектов государственно-частного партнерства10. Однако Минэкономразвития России утверждена методика оценки эффективности проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства11. Методика содержит требования к построению финансовой модели, оценку финансовой эффективности проекта, оценку социально-экономического эффекта от реализации проекта и определение его сравнительного преимущества. Таким образом, в России на федеральном уровне сформирован единый подход к оценке эффективности проектов ГЧП12.

При этом в современной России остаются противоречия в отношении нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства:

1. недостаточная развитость государственных институтов реализации проектов ГЧП;

2. у частных партнеров отсутствует энтузиазм к реализации проектов, в связи с перекладыванием на них ответственности за основные риски;

3. разногласия субъектов ГЧП относительно перспективных отраслей для реализации проектов ГЧП, особенно в отношении социальной сферы13;

4. несоответствие регионального законодательства о ГЧП федеральному;

5. отсутствие специального режима налогообложения при выполнении соглашений о ГЧП14;

6. сдерживание развития ГЧП за счет проведения проверок правоохранительными органами15.

Несмотря на длительную работу по внедрению государственно-частного партнерства в различные сферы в России, ГЧП с затруднениями вводится в хозяйственный оборот, что требует анализа его нормативно-правового регулирования в наиболее успешных развитых странах.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/71129190/.
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/12141176/ .
3. Постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191830/ .
4. Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_192148/ .
5. Аксенов-Сорохтей Ю.Н., Барановская Е.А., Серебрякова А.А., Серова О.А. Актуальные проблемы правового регулирования государственно-частного партнерства в РФ // Успехи современной науки и образования. 2016. № 4. С. 147–152.
6. Алескеров З.С. Проблемы административно-правового регулирования государственно-частного партнерства // Право и современные государства. 2013. № 2. С. 69–78.
7. Городнова Н.В.Пешкова А.А.Правовое регулирование деятельности государственно-частных партнерств в России // Международное научное объединение экономистов «Консилиум». 2016. С. 239–246.
8. Городнова Н.В., Роженцов И.С., Пешкова А.А. Мировой опыт правового регулирования деятельности государственно-частного партнерства // SciencesofEurope. 2016. № 6-1. С. 29–33.