О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время проблематика конституционно-правового статуса высшего должностного лица всё ещё актуальна и изобилует юридическими лакунами, которые требуют своего устранения. Анализируя такой важный аспект как конституционно-правовой статус главы субъекта, нельзя не заметить полное отсутствие упоминания такой должности в Конституции Российской Федерации.[1] Несмотря на значительный правовой и политический вес по какой-то причине главам субъектов РФ не нашлось места в основном законе Российской Федерации. При этом нельзя не согласится с тем, что персона главы субъекта играет значительную роль, будучи представителем своего субъекта на федеральном уровне и будучи ответственным по вопросам своей компетенции на региональном уровне. Основным нормативно-правовым актом определяющим статус и полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2] (далее – Федеральный закон 1999 г.). Из норм названного Федерального закона 1999 г. следует, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. На деле это лицо является главой всей исполнительной власти субъекта Федерации как совокупности соответствующих органов.

Учитывая значимость данного правового института интересно прослеживать само закрепление конституционно-правового положения данного должностного лица в конституциях и уставах субъектов РФ. Говоря об особенностях наименования указанной должности стоит упомянуть изменения внесённые в пункт 6 статьи 18 Федерального закона 1999 года. В соответствии с данным пунктом наименование главы субъекта: «не может содержать слов и словосочетаний составляющих наименование должности главы государства – Президента Российской Федерации». [2] При этом, как показывает практика, не все конституции субъектов соответствуют федеральному законодательству. Так, в Конституции Республики Татарстан целая глава отведена под регулирование деятельности главы субъекта – президента.

Большое внимание в отечественной литературе было уделено изучению проблематики конституционно-правовой ответственности, разграничению конституционно-правовой ответственности с политической ответственностью. Не углубляясь в теоретическое освещение данной проблемы и учитывая тематику статьи, хотелось бы указать на некоторые проблемы присутствующие в нормативном регулировании института конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ. Статья 19 Федерального закона 1999г. подробно описывает правовые основания для досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ. Как показывает практика, подавляющее большинство случаев досрочного прекращения полномочий приходится на:

а) отставку по собственному желанию;

б) отрешение от должности Президентом РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях предусмотренных федеральным законом.

В данном контексте большой вопрос вызывает возможность реализации пункта б) статьи 19 указанного закона в соответствии с которой, законодательный орган субъекта РФ может вынести решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ и направить его Президенту РФ для дальнейшего вынесения решения об отрешении.

На практике существует всего один случай попытки законодательного органа применить на практике указанный пункт в целях досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. В 2005 году в Алтайском крае на сессии краевого совета депутаты выразили губернатору Михаилу Евдокимову недоверие. В соответствии с нормами Закона 1999г. в адрес Президента РФ было направлено на рассмотрение решение депутатов для дальнейшего решения вопроса об отрешении. Однако Президент РФ попросту проигнорировал данное решение депутатов, не вынеся никакого собственного решения. Таким образом, сложилась непредусмотренная законом ситуация, в которой представительный орган субъекта РФ, действуя согласно норме Закона 1999г. не смог реализовать свою волю. На основании данного примера можно говорить о сильном смещении баланса законодательной и исполнительной власти в сторону последней, что негативно сказывается на демократических основах и институтах.

Учитывая практику применения указанной нормы логичным видится внесение изменения в законодательство в соответствии с которым на основании решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ вынесенного законодательным органом субъекта РФ глава субъекта удаляется в отставку, а в дальнейшем данное решение в порядке уведомления направляется Президенту РФ.

Также большой интерес вызывает институт временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (далее – врио главы субъекта РФ). Согласно части 9 статьи 19 закона 1999г. в случае досрочного прекращения полномочий главы субъекта Президент РФ имеет право назначить врио главы субъекта РФ на период до вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ. С одной стороны данная норма представляется абсолютно логичной, поскольку в случае непредвиденной ситуации повлекшей досрочное сложение полномочий главой субъекта нет никакой возможности ждать до новых выборов и ситуация требует как можно более скорого разрешения. В связи с этим Президент РФ принимает указ в соответствии с которым назначается врио главы субъекта РФ. Однако с другой стороны, насколько правомочен Президент РФ единолично выбирать врио главы субъекта РФ? Ведь наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ происходит посредством выборов в данном субъекте, то есть всеобщем волеизъявлении граждан субъекта. А в данном случае имеет место банальное административное назначение лица без учёта мнения граждан субъекта, что без сомнения негативно сказывается на принятии врио главы субъекта и дальнейшей его деятельности. Но при этом нет никакого сомнения в том, что проведение досрочных выборов в данном случае будет негативно сказываться на многих социальных и тем более бюджетных аспектах, что вынуждает искать более простой в исполнении способ назначения врио главы субъекта РФ. Стоит также отметить практику назначения Президентом РФ врио глав субъектов РФ лиц имеющих отношение к государственной деятельности из других субъектов РФ, что заранее негативно сказывается на статусе такого лица. В пример можно привести назначение врио губернатора Новосибирской области Травникова А.А., который ранее замещал должность мэра Вологды и не имел никакого отношения к делам НСО. Такой порядок назначения врио глав субъектов РФ существенно влияет на время необходимое для адаптации и понимания основных политических, социальных и экономических проблем требующих срочного урегулирования

Изучая указанный вопрос стоит отметить опыт предыдущих моделей наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, когда глава субъекта назначался по представлению Президента РФ законодательными органами субъекта РФ. Такая практика представляется неким компромиссом между Президентом РФ и представительным органом субъекта РФ, что возможно обеспечит большую стабильность и лояльность при назначении врио главы субъекта РФ. Так, видится перспективным возвращение части 9.3 статьи 19 закона 1999г. в слегка видоизменённой редакции, в соответствии с которой по представлению Президента РФ законодательное собрание субъекта РФ имело бы право назначать врио главы субъекта РФ.

И в заключении хотелось бы осветить проблему объективной оценки деятельности высшего должностного лица субъекта РФ. Согласно словам в выступлении Президента РФ, ориентиром и по совместительству основным критерием в оценке деятельности власти на местах должно стать мнение граждан.[6] Данное высказывание было подкреплено Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления».[3] А в последствии во исполнение данного Указа принимается постановление Правительства РФ от 12.12.2012 г. № 604 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания принятия решения о досрочном прекращении соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».[4]

Однако по состоянию на данной момент ситуация вынуждает констатировать лишь формальное закрепление на бумаге механизма оценки деятельности без действительного его функционирования.[5] Формально в структуре исполнительной власти субъекта были созданы общественные советы отвечающие за мониторинг качеств услуг и деятельности в общем, однако в действительности отмечается несоответствие предоставляемых отчётных результатов действительности. Вне всякого сомнения, мнение людей должно играть важнейшую роль в определении эффективности осуществления своей деятельности главы субъекта РФ. И для его учёта должен осуществляться мониторинг, который как раз и не наблюдается на местах. В этой связи целесообразным видится наделение регионального парламента дополнительными надзорными функциями, реализуя которые будет поддерживаться система «сдержек и противовесов». Возможно при передаче подобного рода полномочий имеет необходимость на региональном уровне принять закон, который бы учреждал собой специальную комиссию, которая занималась мониторингом общественного мнения относительно качества предоставляемых услуг и была подотчётна парламенту.

Возможно использование уже имеющихся общественных советов при региональных министерствах для оценки качества оказания услуг. В большинстве положений об общественных советах содержится пункт согласно которому в их компетенцию входит совершенствование механизма учёта мнений граждан и обратной связи. Представляется возможным принятие положения согласно которому будет производиться мониторинг оказываемых услуг с конкретными параметрами оценивания деятельности. Для реализации данного механизма необходимо организовывать среди населения общественные опросы «о деятельности органов исполнительной власти регионов», а так же публиковать в открытом доступе собранную информацию и при этом Правительство должно осуществлять мониторинг таких параметров и обязательно учитывать при составлении оценки по итогам определённого периода.

Список литературы:

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ , от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 14.04.2014, N 15, ст. 1691
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 06.10.1999 N 184-ФЗ (последняя редакция) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42.Ст. 5005. [электронный ресурс] - Режим доступа:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/
3. Об основных направлениях совершенствования государственного управления: Указ Президента Российской Федерации от 7.05.2012 г. № 601 //СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338. [электронный ресурс] - Режим доступа: http://base.garant.ru/70170942/
4. Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания принятия решения о досрочном прекращении соответствующими руководителями своих должностных обязанностей: Постановление Правительства РФ от 12.12.2012 г. № 1284 //СЗ РФ. 2012. № 51. Ст. 7219. [электронный ресурс] - Режим доступа: http://base.garant.ru/70282224/
5. Дудко И. Г. Проблемы эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституционно-правовые проблемы эффективности публичной власти в России и зарубежных государствах: коллективная монография / Под ред. А. А. Ларичева. Петрозаводск: Карельский филиал РАНХиГС, 2017. 327
6. Путин В. В. Главный критерий в оценке результативности работы власти – мнение людей [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.krasnodar.ru/ content/2/show/51001/