ОСОБЕННОСТИ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

На современном этапе развития страны в системе государственного и муниципального управления в качестве одного из способов повышения эффективности управления широко применяется практика делегирования полномочий между различными уровнями системы.

Под делегированием полномочий следует понимать процесс передачи органом власти (или органом управления) принадлежащих ему определенных полномочий или части полномочий другому органу власти (или органу управления) при сохранении контроля за их осуществлением, если это предусмотрено Конституцией РФ или законом.

В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Практика делегирования полномочий применяется во всех социальных сферах, в том числе в сфере образования. В Российской Федерации управление данной сферой осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном, из которых первые два уровня относятся к государственному уровню управления образованием. Таким образом, сфера образования в нашем государстве находится в ведении Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, следовательно управление данной сферой, ее нормативно-правовое регулирование, финансирование законодательно распределено между всеми уровнями власти.  Стоит отметить, что органы местного самоуправления наделены значительным объемом полномочий в рассматриваемой сфере, тесно связаны с органами государственной власти РФ и субъектов РФ при их осуществлении. Если деятельность органов государственной власти больше направлена на выработку образовательной политики и ее законодательных основ, то органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательства в сфере образования на территории своего муниципалитета.

Полномочия органов власти различных уровней в сфере образования закреплены в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 №273-ФЗ (далее – Закон об образовании). Так, в ст. 6 Закона об образовании закреплены полномочия федеральных органов государственной власти, в ст. 7,8  полномочия субъектов РФ, в ст. 9 того же Закона полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. При этом данные перечни не являются исчерпывающими, что прямо указано в вышеупомянутых статьях. Иными нормами Закона об образовании и нормативно-правовыми актами в сфере образования предусмотрены иные конкретные полномочия органов власти в данной сфере.

Отметим, что в действующем законодательстве нет четкого разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов в сфере образования. В соответствии с положениями пункта «е» части 1 статьи 72 Конституции РФ «общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта» находятся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации, следовательно субъекты вправе принимать нормативно-правовые акты по тем вопросам в сфере образования, которые прямо не урегулированы федеральным законодательством, при этом действует общее правило, что законы субъектов не должны противоречить федеральным законам [1, ст. 72].

В статье 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 №184-ФЗ перечислены собственные полномочия субъектов РФ в сфере образования, к которым относятся:

1) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных образовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей;

2) организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

3) финансовое обеспечение получения дошкольного образования, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных образовательных организациях;

4) организация предоставления среднего профессионального образования;

5) организация предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

6) организация предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации [2, ст. 26.3].

В соответствии с ч. 6 той же статьи, перечисленные выше полномочия, за исключением первого, могут быть переданы органам местного самоуправления с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов. Также законом субъекта РФ может осуществляться перераспределение указанных полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Законе об образовании в отдельной статье перечислены полномочия РФ в рассматриваемой сфере, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в законе отсутствуют положения, допускающие передачу данных полномочий на муниципальный уровень. Таким образом, можно прийти к выводу, что на местный уровень могут передаваться только те полномочия, для которых это предусмотрено нормами закона.

Также, при решении вопроса о разграничении компетенции субъектов РФ и муниципальных образований в сфере образования следует учитывать, что субъекты РФ не вправе вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления в области правового регулирования и управления образованием.

Компетенция органов местного самоуправления в сфере образования регулируется нормативно-правовыми актами федерального уровня, уровня субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами.

Как было сказано ранее, основные полномочия местных органов власти закреплены в статье 9 Закона об образовании, помимо этого в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены вопросы местного значения в сфере образования, решением которых занимаются органы местного самоуправления. Этим же Федеральным законом устанавливаются основные принципы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, реализация которых может совершаться в результате делегирования данных полномочий федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации.

При передаче государственных полномочий на местный уровень необходимо соблюдать предусмотренный порядок оформления - издание соответствующего закона субъекта РФ о наделении полномочиями. В противном случае, в соответствии с Определением Верховного Суда РФ от 28.06.2006 №64-Г06-8 передача законом субъекта РФ субвенций местным бюджетам на осуществление полномочий без предварительного издания закона о наделении полномочиями является незаконной.

Также законодательством установлен запрет на передачу на местный уровень полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ дошкольного, общего, дополнительного образования в муниципальных образовательных организациях.  

Так чем же обусловлена необходимость разделения полномочий в рассматриваемой сфере между тремя уровнями публичной власти? Во-первых,  неравные возможности. оценки последствий принятых управленческих решений в каждом отдельном случае, так как орган государственной власти не может предусмотреть всех деталей реализации принятого решения. Во-вторых, передача отдельных полномочий на муниципальный уровень позволяет более оперативно реагировать на возникающие проблемы в данной сфере, так как отдельные вопросы требуют незамедлительного решения, а в случае, если они решаются на более высоком уровне управления, имеется риск устаревания информации, замедлению процесса реагирования на возникшую проблему.

Для того чтобы сделать процесс делегирования полномочий более эффективным, необходимо постоянно отслеживать, насколько эффективно выполняют свои обязанности «подчиненные» структуры и своевременно выявлять дисфункций в их деятельности.

Сформировать целостное представление о качестве всей системы управления образованием позволяет мониторинг. Стоит отметить, что в Федеральном законе от 29 декабря 2012г. (с изменениями и дополнениями) № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» также предусмотрено обеспечение и проведение мониторинга [3, ст. 89]. Под мониторингом мы будем понимать «систему отбора, обработки, хранения и распространения информации об образовательной системе или отдельных её элементах, ориентированных на информационное обеспечение управления, которая позволяет судить о состоянии объекта в любой момент времени и может обеспечить прогноз его развития» [7, с. 11]. 

Стоит отметить ряд отличительных особенностей мониторинга, что позволяет говорить об актуальности его использования в современных условиях. Во-первых,  он представляет собой непрерывный сбор информации, оперативное принятие управленческих решений на основе полученной информации. Во-вторых, мониторинг подразумевает наличие определенной системы показателей, на основе которого можно соотнести реальное и желаемое состояние объекта. В-третьих, в процедуру мониторинга заложены механизмы обратной связи, которые предоставляют возможность получать объективную и достоверную информацию о состоянии системы [7].

Таким образом, в вопросе делегирования полномочий органам местного самоуправления в сфере образования необходимо соблюдать предусмотренную законом форму делегирования таких полномочий, а также постоянно совершенствовать процедуру мониторинга, что позволит сделать данный процесс более управляемым и эффективным.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (с изменениями и дополнениями). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс»;
3. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012г. (с изменениями и дополнениями) № 273-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс»;
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2013 года №131-ФЗ (с изменениями и дополнениями). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс»;
5. Определение Верховного Суда РФ от 28.06.2006 №64-Г06-8. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс»;
6. Об осуществлении мониторинга системы образования: Постановление Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 662. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-плюс»;
7. Майоров М.И. Мониторинг в образовании: Изд. 3-е, исправл. и доп. Майоров А.Н..- Москва: Интеллект-Центр, 2005. - 212 с.
8. Фалюшина Л.И. Совершенствование государственного управления социальной сферой на основе делегирования полномочий на муниципальный уровень (на примере государственной системы дошкольного образования) // Вестник АГТУ. – 2011. - №2. – С.159-162;
9. Свищева В.А. Делегирование полномочий поселений: проблемы финансирования // Журнал «Муниципалитет: экономика и управление». – 2013. - №1. URL: [http://municipal.uapa.ru/ru/issue/2013/01/13/] (дата обращения: 01.12.18).