МУНИЦИПАЛЬНЫЙ АУТСОРСИНГ В РОССИИ: ИСТОРИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Развитие теории управления в последние десятилетия 20 века направлено на поиск новых способов повышения эффективности управленческой деятельности. Область управленческой деятельности весьма разнообразна. В нее включены отношения по коммерческому, военному, экономическому, политическому руководству и другие виды отношений. Важнейшая функция политического руководства на всех уровнях — федеральном, региональном, местном — обеспечение прав и свобод человека. Актуальность проблемы оптимизации организации структуры административного аппарата власти на сегодняшний день как никогда велика. Связано это с усложнением структуры общественных отношений, появлением новых областей управления. Политическое управление является традиционным, однако в условиях демократического правового государства необходимо пересмотреть каноны и правила, доставшиеся по наследству от социалистической России. Подвидом политической власти является власть муниципальная.

Обособленное положение муниципальной власти — одно из важнейших условий развития гражданского общества и требует детального подхода к проблеме управления на этом уровне. Близость населения к муниципальным органам управления дает возможность оперативного реагирования на нужды и потребности жителей данного муниципального образования. Однако ограниченность средств муниципального бюджета не позволяет полноценно реализовать эту возможность. Возникает необходимость качественно нового подхода к муниципальному управлению. Одним из действительно работающих средств повышения эффективности муниципального управления выступает договор аутсорсинга.

Сущность договора выражается фразой: «делай только то, что умеешь лучше всех». По договору аутсорсинга одна сторона — аутсорсер — за плату осуществляет выполнение функций другой стороны — заказчика. Существенными условиями будет являться предмет договора, при этом необходима точная характеристика передаваемой сферы компетенции и цена. Договор аутсорсинга — продукт коммерческой деятельности, поэтому является платным. В теории гражданского права не прекращаются дискуссии по поводу природы данного договора и его отграничения от смежных договоров — договора возмездного оказания услуг, аренды. Однако этот вопрос не является предметом настоящего исследования. Отметим то, что договор аутсорсинга имеет свой особый предмет и способ заключения, исполнения, что и отграничивает его от похожих гражданско-правовых конструкций.

Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями:

• отношения аутсорсинга строятся на основе договора — аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора;
• аутсорсинг — это постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений;
• передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации осуществляется на длительный срок;
• аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации [11, с.11].

Развитие аутсорсинговых отношений связано, прежде всего, с развитием сферы бизнеса и управления им. В российском правопорядке первыми примерами реализации аутсорсинга на практике были частные охранные предприятия. Частные охранные предприятия позволили сотням крупным предпринимателям защитить свой бизнес более качественно и более профессионально, чем несколько штатных охранников [3]. Наиболее известными случаями применения договора аутсорсинга является ведение бухгалтерского учета в организации сторонними силами. Как известно, бухгалтерский учет — это одна из главных функций управления предприятием. Организация бухгалтерского учета на аутсорсинговой основе на многих предприятиях оказывается средством повышения эффективности управления. Поэтому аутсорсинг также является самостоятельным предметом исследования теории управления. В рамках теории управления аутсорсинг рассматривается как способ повышения эффективности управленческой деятельности.

Область общественных отношений, связанных с управлением весьма разнообразна. Муниципальное управление является составной частью публичного управления. Так же как и любой другой вид управления муниципальное управлением имеет свои субъекты, объекты, методы и средства управления. Субъектами являются исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления (далее — ОМСУ) и их главы, объект представляют различные виды общественных отношений: экономические, социальные, культурные и др. Конкретные методы и средства муниципального управления в каждом из муниципальных образований неодинаковы. Однако в современных условиях России, используемые методы должны быть демократичны, гуманны, социально ориентированы. К методам можно отнести метод предписания соблюдения ведомственных актов, метод обязательного рассмотрения обращений граждан, метод взаимного контроля. К способам управления относят распоряжения, прием граждан по различным вопросам, контроль за исполнением данных поручений и др.

Аутсорсинг как средство управления в сферу политической власти пришел не так давно, хотя предпосылки к этому сложились уже в 90-е годы. Сегодня в проектах административных реформ, проектах концепциях развития законодательства, ведомственных актах можно проследить тенденцию передачи излишних функций на внешнее управление. Специальное словосочетание «внешнее управление» (упрощенное название аутсорсинга в теории управления) созвучно юридическому термину «оперативное управление». Данные ограниченное вещное право также как и право хозяйственного ведения применяется органами государственной власти и ОМСУ для передачи полномочий осуществления государственных или муниципальных услуг. В настоящее время, следуя Концепции развития гражданского законодательства, нужно устранить существующий в законодательстве дуализм прав на управление имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, оставив только одно право — право оперативного управления [5]. Субъектами права оперативного управления по общему правилу должны быть государственные или муниципальные юридические лица. Характер права оперативного управления делает данное право не вполне пригодным для частных учреждений. Для последних будет более удобной модель права собственности [5]. Концепция отражает тенденцию переустройства общества на принципах функционирования современного государства, отказ от советских пережитков. Право оперативного управления не позволяет полностью снять нагрузку с органа управления, так как он является собственником имущества и лишь делегирует исполнительные функции, осуществляя фактическое руководство. Для частных учреждений, в собственности которых находится все необходимое для осуществления муниципальных функций имущество, на подзаконном уровне предусмотрена возможность заключения договора аутсорсинга. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти, однако органы государственной власти могут прямо предписывать ОМСУ совершение определенных действий. Такое предписание имеет целью оптимизировать различные процессы управления и предложить ОМСУ новые юридические конструкции, выработанные на федеральном уровне. Ярким примером является сфера управления образованием. В Письме Министерства образования и науки РФ от 4 февраля 2011 г. № 03-66 «О применении механизмов частно-государственного партнерства в сфере образования» содержатся Методические рекомендации по применению частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования. В качестве механизма частно-государственного партнерства предложен аутсорсинг.

Министерством образования и науки разработана следующая схема реализации договора аутсорсинга на практике. Правительство субъекта Российской Федерации принимает решение о передаче образовательными учреждениями некоторых хозяйственных функций, не связанных непосредственно с образовательным процессом, на аутсорсинг (внешнему исполнителю). Для реализации данного решения администрация каждого поименованного в постановлении муниципального образования проводит конкурс и выбирает исполнителя, который будет взаимодействовать с образовательными учреждениями этого муниципального образования. Договоры с этим исполнителем образовательные учреждения заключат уже без проведения конкурса.

Несмотря на то, что нормативными актами большинства муниципальных образований аутсорсинг не предусмотрен, его эффективность обусловила государственное вмешательство.

Аутсорсинговая основа деятельности исполнительно-распорядительных ОМСУ в качестве предпосылки имеет все возрастающее число муниципальных унитарных предприятий. Однако в настоящее время такая система организации управления показала свои недостатки, вследствие чего возникла проблема совершенствования механизмов осуществления ОМСУ своих функций.

Институт аутсорсинга прошел непродолжительную историю становления и развития: от оригинального бизнес-решения до эффективной модели государственного и муниципального управления.

Юридической основой организации и деятельности ОМСУ являются ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Европейская Хартия местного самоуправления 15 октября 1985г. Так как ОМСУ не входят в систему государственных органов, то детальная разработка структуры местной администрации осуществляется ими самостоятельно. Примечательно, что выше названные нормативно-правовые акта не устанавливают четких критериев организации ОМСУ, а регулируют лишь общие вопросы.

В теории организации предложено следующее определение понятия «организационная структура» — это упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, обеспечивающих функционирование и развитие организации как единого целого [10, с.26]. Ключевым словосочетанием в данном определении является «совокупность элементов», следовательно качественные характеристики всей структуры будут зависеть от качества составных частей. Следуя законам формальной логики необходимо уделять внимание отдельным структурным элементам для повышения эффективности функционирования организации (учреждения).

Администрация (исполнительно-распорядительный орган) любого муниципального образования строится исходя из потребностей данной местности с учетом этнических, историко-географических, культурных особенностей. Наличие в исполнительном ОМСУ того или иного структурного подразделения продиктовано принципом целесообразности.

Применение договора аутсорсинга не только способствует исполнению возложенных на должностное лицо функций, но и обособлению несвойственных администрации функций, тех функций, осуществление которых своими силами для администрации обременительно.

Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования нацелен на обеспечение прав и свобод населения путем реализации целей, прописанных в Уставе и муниципальных правовых актах. Для этого создаются специальные комитеты и управления, соответствующие указанным целям. В некоторых случаях для реализации одной цели необходимо работать в нескольких направлениях, тогда появляется так называемая несвойственная (непрофильная) функция администрации. В администрации г. Тамбова для реализации указанных вспомогательных направлений организованы смежные комитеты. Если работу данных комитетов организовать на аутсорсинговой основе, то указанные функции потребуют меньших затрат временных, материальных и трудовых ресурсов.

Передача указанных функций на исполнение юридическим лицам по договору аутсорсинга не только снимет лишнюю нагрузку с администрации, но и повысит скорость исполнения поставленных задач. Выявление обременительных функций должно происходит в исполнительных органах всех муниципальных образований.

Примечательно, что, согласно указанному Постановлению, передать возможно не только отдельные функции, но и услуги. Поэтому для правильной организации применения договора аутсорсинга в муниципальном управлении. Важно разграничить понятие функция и услуга администрации.

Функция — это основное направление деятельности того или иного органа, определяющее его принципы организации.

Услуга — это сама деятельность, но не всегда наличие функции органа влечет наличие услуги. Обычно услуги оказываются ОМСУ населению для удовлетворения различных потребностей. Например, услуги по перевозке людей в общественном транспорте. В настоящее время данная услуга не осуществляется ОМСУ монопольно, а разделена с частными лицами. На основании такого разделения выделяют муниципальные и коммерческие перевозки. Исключительное право на перевозку людей ОМСУ было бы обременительно не только для самих ОМСУ, но и для граждан. Муниципалитет не располагает лишними средствами для организации крупного автопарка.

Один из исследователей муниципального аутсорсинга — М.В. Роскош — справедливо отметил: «Местная администрация является ключевым звеном в муниципальном управлении; от эффективности ее работы во многом зависит уровень и качество жизни в муниципальном образовании. В свою очередь, эффективность работы администрации во многом зависит от ее организационной структуры» [8].

Научные изыскания по вопросам аутсорсинга в административных отношениях позволяет создать оптимальную модель управления в каждом из муниципальных образований. Частная организация, заключающая договор аутсорсинга с ОМСУ берет на себя ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами [2, с.5].

Большинство теоретиков муниципального управления к числу основных целей использования аутсорсинга относят снижение издержек; высвобождение собственных ресурсов, повышение качества выполняемых процессов. С.М. Роскош предложена модель организации муниципального управления на аутсорсинговой основе, с которой полностью согласиться нельзя.

Исследователь предлагает создать муниципальные предприятия, специализирующиеся на определенном виде услуг (ИТ-обслуживание, бухгалтерия), которые будут предоставлять данные услуги как администрации, так и другим организациям города на основе договора. В результате, сотрудники как специализированных отделов, так и находящиеся в штате отдельных юридических лиц (Отдел культуры, образования и т.д.), будут переведены во вновь созданные муниципальные предприятия, что позволит администрации сэкономить на заработной плате и выплатах в государственные внебюджетные фонды; одновременно часть прибыли предприятий будет передана в муниципальный бюджет. В указанной модели допущена большая ошибка относительно субъектов аутсорсинга. Автор в качестве исполнителей предлагает муниципальные предприятия, однако забывает о том, что аутсорсинг — это частно-муниципальное сотрудничество, что означает передачу обременительных функций самостоятельным частным организациями. Создание же дополнительных отростков администрации в виде МУП не решит проблему ее разгрузки. Муниципальный аутсорсинг — это качественно новое средство повышения эффективности управления, а не модификация права оперативного управления с постепенным возвратом к истокам. Частные организации- аутсорсеры должны иметь на своем балансе имущество, необходимое для осуществления взятых функций. Данное имущество они могут иметь на праве собственности или праве аренды. При заключении договора аутсорсинга с исполнительным ОМСУ частная организация, если у нее отсутствует необходимое имущество, может заключить договор аренды имущества с ОМСУ.

Начальным этапом передачи доли  компетенции частным лицам на исполнение является определение «обременительных» для организации (учреждения) функций. Следует обратить внимание на зарубежный опыт и бизнес-практику. Ярким примером высокой степени внедрения аутсорсинга в различные сферы жизни является город в Великобритании — Бирмингем. Он отличается высоким уровнем занятости населения, оперативностью исполнения функций организациями и учреждениями. Положительным будет ориентация на рекомендации, разработанные для организации управления в бизнесе.

В ноябре 2003 года ISO/TS 176/SC 2 был выпущен документ  ISO/TS 176/SC 2/n 630 R2 «Руководство по применению процессов аутсорсинга», входящий в пакет документов по внедрению и поддержке внедрения стандартов ISO семейства 9000. Авторы руководства разъяснили, что «переданный на сторону процесс» — это процесс, который организация идентифицировала как необходимый для системы менеджмента качества, но предпочла, чтобы он выполнялся внешней стороной. Переданный процесс может быть выполнен поставщиком, полностью независимым от организации, или частью той же материнской компании (например, отдельным департаментом или подразделением, которые не принадлежат одной и той же системе менеджмента качества). Процессы аутсорсинга могут выполняться как на площадке организации, так и в любом другом месте». Контроль над переданным процессом должен быть таким, чтобы обеспечить функционирование этого процесса в соответствии с требованиями стандарта ISO 9001 и другими требованиями системы менеджмента качества. Объем контроля зависит, в том числе, от важности переданного процесса, сопутствующих ему рисков и компетентности персонала поставщика. Концепция аутсорсинга может быть применена к любым процессам, определенным организацией, необходимые для системы менеджмента качества согласно п.4.1 а стандарта ISO 9001. Рекомендации по организации аутсорсинга в бизнесе можно использовать с учетом специфики административной деятельности и в муниципальном управлении. По аналогии с бизнес-процессами можно определить функции муниципального управления, которые неэффективно осуществлять собственными силами. На сегодняшний день в муниципальном управлении выявлены следующие сферы услуг, которые требуют частно-муниципального партнерства:

1. размещение муниципальных заказов для муниципальных нужд;
2. информирование граждан по различным вопросам, входящих в компетенцию администрации города;
3. перевозка пассажиров;
4. лечебно-профилактическая деятельность, в том числе прием заявок на запись к врачу
5. санаторно-курортное лечение
6. управление муниципальным имуществом (оформление документов,  постановка на кадастровый учет, заключение договоров и др.)
7. предоставление архивной информации

Должного законодательного закрепления аутсорсинг в настоящее время не получил, хотя парламентские слушания по этому вопросу были еще 21 апреля 2008 года [7, с.398]. В настоящее время сложились нормативно-правовые предпосылки применения аутсорсинга в указанных сферах. В качестве таких предпосылок выступают следующие подзаконные акты: Приказ Минфина РФ и Министерства и экономического развития РФ от 23.12.2010г. № 182н/674 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов», Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 15 февраля 2010 г. № 123 «Об утверждении Ведомственной целевой программы «Развитие малого и среднего предпринимательства в отраслях промышленности и в торговле»,  Приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 19 декабря 2008 г. № 573 «Об организации работ по проведению административной реформы в Федеральном агентстве воздушного транспорта», Письмо Министерства образования и науки РФ от 4 февраля 2011 г. N 03-66 «О применении механизмов частно-государственного партнерства в сфере образования» и др.

Согласно концепции развития законодательства рф на период до 2012 года, важной проблемой является законодательное регулирование предоставление информации физическим и юридическим лицам. следуя концепции, сферу информатизации необходимо передать частным организациям [6].

Возможность применения механизма аутсорсинга в муниципальном управлении связана с формированием гражданского общества. Так как и гражданское общество, и муниципалитеты не являются государственными структурами, то зачатки гражданской самостоятельности следует искать именно на местном уровне. Передавая часть своих функций на частное исполнение, ОМСУ реализуют конституционное правило: «единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ». Управление относится к исполнительной ветви власти, которая обеспечивает воплощение в жизнь положения законов и подзаконных актов. Реализация на практике регулятивного потенциала того или иного нормативного акта зависит от того насколько качественно  его исполнение.

Подводя итог рассмотрения вопросов муниципального управления, можно сказать, что аутсорсинг — новый институт муниципального управления. Его истоки восходят к оригинальным бизнес-решениям, направленным на уменьшение себестоимости продукции. Муниципальный аутсорсинг нацелен на повышение эффективности управления, осуществления функций исполнительно-распорядительных органов. Особенно актуален договор аутсорсинга для крупных муниципальных образований с разветвленной системой управления. Для оптимизации административных функций на государственном уровне в подзаконных нормативно-правовых актах предложена модель применения аутсорсинга органами власти. Применение аутсорсинга есть не что иное как частно-государственное или частно-муниципальное сотрудничество. Развитие подобного сотрудничества сопряжено с развитием Гражданского общества. Последнее заинтересовано в том, чтобы принимать как можно большее участие в государственном и муниципальном управлении. На муниципальном уровне необходимо разработать стройный нормативно-правовой акт, регулирующий аутсорсинговые отношений в области управления. Данный документ должен иметь в основе акты органов государственной власти, посвящены этому вопросу. При разработке нормативной базы договора аутсорсинга следует иметь ввиду экономические, историко-географические, этнополитические особенности местности. Использование модели «Заказчик-исполнитель-потребитель» социально обусловлено. Свою эффективность механизм аутсорсинга показал в бизнес-процессах. Большинство исследователей аутсорсинга убеждены, что данный институт эффективен не только в бизнесе, но и в муниципальном и государственном управлении. Важно создать оптимальную модель повышения эффективности управления на аутсорсинговой основе. Отправной точкой в данном деле должно быть определение функций, осуществлять которые выгоднее сторонними силами, то есть на основе частно-муниципального (частно-государственного) партнерства. В нормативно-правовом акте ОМС, посвященном регулированию аутсорсинговых отношений, следует четко прописать процедуру конкурса частных лиц-аутсорсеров, имущественные правоотношения, порядок контроля ОМСУ, ответственность аутсорсеров перед третьими лицами и заказчиком.

Аутсорсинг как социально обусловленный институт управления будет способствовать не только повышению эффективности и оперативности осуществления административных функций, но и предупреждению коррупции. Наделение частных организаций-аутсорсеров необходимой компетенцией по муниципальному управлению приведет к росту гражданской активности населений, повышению роли общества в решении социально-актуальных вопросов. Данные последствия реализации муниципального аутсорсинга на практике — это необходимые условия для развития Гражданского общества России.

Список литературы

1. Аникин Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента [Текст] /  2-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра. 2009 320 c.
2. Ефимова С., Пешкова Т., Коник Н., Рытик С. Аутсорсинг // Управление персоналом, Научная Книга. 2006г. 260 с.
3. Зацепа С. История аутсорсинга в России [Текст] / С.Зацепа // Бизнес-журнал. 2006г. № 5
4. Игнатьева А.В. Исследование систем управления: учеб. пособие для вузов./ А.В. Игнатьев, М.М. Максимцов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2000. 157с.
5. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.) IV. Законодательство о вещных правах 11. Право оперативного управления имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности // Справочно-правовая система «Гарант» : [Электронный ресурс] / ЗАО «Плюс Гарантия».
6. Концепции развития законодательства РФ на период до 2012 года (утв. Торгово-промышленной палатой РФ) // Справочно-правовая система «Гарант» : [Электронный ресурс] / ЗАО «Плюс Гарантия».
7. Морозова А.Д.(Калмыкова А.Д.) Аутсорсинг персонала — новый институт гражданского права /А.Д. Морозова // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Современные тенденции развития государства и права России» 30‑31 марта 2010 года. Т.2
8. Роскош М.В. Аутсорсинг как метод совершенствования организационных структур местных администраций / М.В Роскош // URL: http://www.samoupravlenie.ru/45-02.php (дата обращения: 30.10.2011г.)
9. Семибратов А.Ю. Аутсорсинг — дорога  в  будущее! [Текст] / А.Ю. Семибратов/РегистрКонсалтингhttp://www.regcon.ru/jo/images/stories/ct_cemibratov_autcorcing.pdf
10. Шереметов П.В., Петухова С.В. Теория организации: учебное пособие / П.В. Шереметов, С.В. Петухова. 3-е изд., стер. М.: Омега-Л. 2008. 400 c.
11. Шестоперов А.М. Аутсорсинг как способ оптимизации административно-управленческих процессов в органах государственной власти (на примере ФАС России) / Национальный институт исследования проблем предпринимательства. Москва. 2007. 120 с.