ПРОБЛЕМЫ СОГЛАСОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПРОГРАММЫ ОРГАНИЗАЦИИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩЕЙ РЕГУЛИРУЕМУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СФЕРЕ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ

PROBLEMS OF APPROVAL OF THE INVESTMENT PROGRAMME OF AN ORGANIZATION CARRYING OUT REGULATED ACTIVITIES IN THE HEAT SUPPLY SECTOR

Milena Larionova

master's student, Department of Business Management and Service Technologies, Russian Biotechnological University,

Russia, Moscow

Yulia Kapitonova

scientific supervisor, candidate of Sciences in Economics, associate professor, Russian Biotechnological University

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

Коммунальная инфраструктура большинства малых и средних городов России, созданная еще во времена СССР, не соответствует современным требованиям надежности и энергоэффективности. В настоящий момент значительное количество объектов теплоснабжения нуждается в реконструкции и модернизации, что обусловлено как физическим износом вследствие воздействия внешних факторов, так и моральным устареванием оборудования.

В некоторых муниципальных образованиях показатель износа котельных и тепловых сетей превышает 60 %, что является основным фактором, влияющим на объём потерь ресурсов в сетях инженерно-технического обеспечения, а также причиной их высокой аварийности. В результате регулируемые организации не могут обеспечить полноценную надежность теплоснабжения потребителей, а также несут значительные убытки, связанные с ликвидацией аварийных ситуаций и оплатой сверхнормативных потерь тепловой энергии.

Выходом из создавшегося положения может стать реализация теплоснабжающими организациями инвестиционных программ по модернизации и реконструкции существующих и строительству новых объектов теплоснабжения.

ABSTRACT

The utility infrastructure of most small and medium-sized cities in Russia, which was created back in the Soviet times, does not meet modern requirements for reliability and energy efficiency. At present, a significant number of heat supply facilities are in need of reconstruction and modernization due to both physical wear and tear caused by external factors and obsolescence of equipment.

In some municipalities, the depreciation of boiler houses and heating networks exceeds 60%, which is the main factor affecting the volume of resource losses in engineering and technical supply networks, as well as the cause of their high accident rate. As a result, regulated organizations cannot ensure full reliability of heat supply to consumers, and also incur significant losses associated with the elimination of emergency situations and payment for excessive heat losses.

The way out of this situation can be the implementation by heat supplying organizations of investment programs for modernization and reconstruction of existing and construction of new heat supply facilities.

Ключевые слова: теплоснабжение, тепловая энергия, теплосетевая организация, инвестиционная программа, тариф, объект теплоснабжения, схема теплоснабжения.

Keywords: heat supply, heat energy, heat supply organization, investment program, tariff, heat supply facility, heat supply scheme.

В настоящее время в сфере теплоснабжения сложилась сложная структура управления, в которой задействованы все уровни публичной власти. Являясь составными частями системы управления, определенные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления в рамках своих полномочий отвечают за отдельные направления. При этом законодательно не определен федеральный орган исполнительной власти, который координировал бы деятельность всех участников рынка теплоснабжения.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций [4].

Так действующим законодательством полномочия по утверждению схем теплоснабжения поселений и городских округов с численностью населения менее пятьсот тысяч человек закреплены за органами местного самоуправления, а установление тарифов на тепловую энергию относится к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Однако при разработке и утверждении схем теплоснабжения на уровне субъекта Российской Федерации и муниципалитета отсутствует согласованный подход к технологическим, инвестиционным и тарифным решениям.

Законом «О теплоснабжении» установлено, что развитие систем теплоснабжения поселений и городских округов осуществляется на основании схем теплоснабжения, которые должны соответствовать документам территориального планирования, в том числе схемам планируемого размещения объектов теплоснабжения. Такая схема разрабатывается в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 года №154 «О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения» и является документом предпроектного планирования, определяющим существующее и перспективное положения в сфере организации теплоснабжения и включающим в себя текстовые и графические материалы [1]. Схемы теплоснабжения должны согласовываться с другими программами развития сетей инженерно-технического обеспечения. В них обосновывается эффективное и безопасное функционирования систем теплоснабжения муниципального образования, их развития с учетом правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Для населенных пунктов с численностью свыше 10 000 жителей наличие такой схемы обязательно.

К сожалению, имеют место случаи, когда органы местного самоуправления формально подходят к разработке схем теплоснабжения. При отсутствии актуальных генеральных планов, даже у сотрудников администраций нет четкого понимания перспектив развития населенных пунктов, а без этого невозможно обосновать будущее развитие системы теплоснабжения в разрезе конкретных источников теплоснабжения.  В связи с тем, что в администрациях муниципальных образований, как правило, отсутствуют специалисты, имеющие достаточные знания и компетенции, позволяющие самостоятельно сформировать схему теплоснабжения, к их разработке на конкурсной основе привлекаются подрядные организации. Зачастую, заказчик старается сэкономить бюджетные средства, а в итоге получает скудный, малопригодный для разработки инвестиционных программ документ, не содержащий электронных моделей тепловых сетей.

На практике в схемах теплоснабжения содержатся очень дорогостоящие мероприятия по строительству новых котельных и реконструкции достаточно протяженных участков тепловых сетей, необходимость реализации которых ставится под сомнение теплоснабжающими организациями. Кроме того, в муниципалитетах не всегда осознают за счет каких источников будет финансироваться выполнение этих мероприятий. У регулируемых организаций на эти цели практически нет собственных средств, а объем финансирования инвестиционных программ за счет тарифных источников достаточно сильно ограничен установленными предельными индексами роста платы граждан за коммунальные услуги. Субсидии из областных и местных бюджетов на реализацию мероприятий инвестиционных программ в сфере теплоснабжения если и выделяются, то в очень ограниченном количестве, и в основном на модернизацию теплового хозяйства, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

В таких обстоятельствах, несмотря на то, что нормами статьи 6 Закона «О теплоснабжении» организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, муниципальных округов, городских округов возложена на органы местного самоуправления, тепловики вынуждены проявлять инициативу и брать на себя разработку технических решений, направленных на комплексное развитие и эффективное функционирование систем теплоснабжения, снижение рисков возникновения аварийных ситуаций, обеспечение доступности качественного ресурса для конечного потребителя с минимальным негативным воздействием на окружающую среду, которые лягут в основу мероприятий инвестиционной программы [3]. Вместе с тем теплоснабжающим организациям нужно доказать органам местного самоуправления экономическую целесообразность предлагаемых решений и необходимость их включения в схему теплоснабжения, на что уходит достаточно много сил и времени.

Несмотря на имеющиеся сложности и наличие целого ряда рисков, связанных с реализацией и окупаемостью инвестпроектов, с установлением тарифов на тепловую энергию, не обеспечивающих возврат вложенных инвестиций, с изменением объемов потребления ресурсов, с недосбором платежей за коммунальные услуги, многие теплоснабжающие организации стараются разрабатывать инвестиционные программы.

Правила согласования и утверждения инвестиционных программ организации, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике) регламентированы постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 410 [2].

Согласно указанным Правилам, в инвестиционную программу подлежат включению мероприятия, целесообразность реализации которых обоснована в схемах теплоснабжения соответствующих поселений, городских округов.

Регулируемая организация направляет инвестиционную программу на утверждение в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в срок не позднее 15 календарных дней со дня направления в налоговые органы годового бухгалтерского баланса за предыдущий год.

В соответствии с пунктом 2 Правил N 410 утверждение инвестиционных программ осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционных программ органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в полномочия которых не входит установление регулируемых цен (тарифов) [2].

Если инвестиционная программа соответствует установленным нормам, то орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 3 рабочих дней со дня получения от регулируемой организации инвестиционной программы направляет ее на согласование в органы местного самоуправления поселений, городских округов, которые в течение 30 дней должны ее согласовать либо отказать в согласовании по следующим причинам:

• инвестиционная программа не обеспечивает реализацию мероприятий по развитию системы теплоснабжения, включенных в схему теплоснабжения соответствующего поселения, городского округа;
• органом местного самоуправления принято решение о том, что в результате реализации мероприятий инвестиционной программы значения показателей надежности и энергетической эффективности не будут достигнуты.

Таким образом, сотрудники администраций в первую очередь проводят проверку проекта инвестпрограммы на соответствие схеме теплоснабжения муниципального образования.

Также, при анализе объемов финансирования мероприятий может выяснится, что в результате применения разных подходов и индексов-дефляторов при определении стоимости мероприятий, в схемах теплоснабжения стоимость мероприятий по строительству, реконструкции и техническому перевооружению источников тепловой энергии, тепловых сетей и сооружений на них разнится со стоимостью таких же мероприятий в финансовых планах инвестиционных программ теплоснабжающих организаций, источники финансирования которых зависят от величины тарифа на тепловую энергию. Так у органов местного самоуправления могут возникнуть сомнения в доступности для потребителей тарифов на тепловую энергию с учетом расходов на реализацию инвестиционной программы, определяемой путем сравнения прогнозного темпа роста платы граждан за коммунальные услуги с ограничениями платы граждан за коммунальные услуги, установленными в соответствии с требованиями Жилищного кодекса Российской Федерации, которые они могут изложить в своем заключении при согласовании инвестпрограммы. А недоступность тарифов регулируемой организации для потребителей является основанием для отказа в утверждении органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации инвестиционной программы.

И даже если теплоснабжающей организации удается убедить все стороны в правильности своих расчетов, органы местного самоуправления настаивают на внесение изменений в схему теплоснабжения, а для этого необходимо значительное количество времени, которое крайне ограничено постановлением Правительства Российской Федерации N 410.

Таким образом, теплоснабжающая организации имеет возможность разработать на среднесрочный период реальную инвестпрограмму с действительно необходимыми мероприятиями только при наличии сформированной с учетом показателей надежности и энергетической эффективности систем теплоснабжения и утвержденной в установленном действующим законодательством порядке качественной схемы теплоснабжения.

При согласовании инвестиционных программ в сфере теплоснабжения имеются следующие проблемы:

1. Отсутствие качественно разработанных схем теплоснабжения муниципальных образований, содержащих актуальный перечень мероприятий по развитию, реконструкции и модернизации системы теплоснабжения;
2. Отсутствие согласованных подходов к технологическим, инвестиционным и тарифным решениям в сфере теплоснабжения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
3. Безынициативность органов местного самоуправления к вопросам развития систем теплоснабжения.

Для решения этих проблем органам местного самоуправления необходимо иметь компетентных сотрудников, способных с участием специалистов теплоснабжающих организаций осуществлять разработку схем теплоснабжения. В случае невозможности разработки схем теплоснабжения собственными силами, целесообразно привлекать специализированные организации, при этом осуществлять строгий контроль за конечным результатом.

Список литературы:

1. Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 N 154 "О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения" (с изменениями и дополнениями), [электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: https://base.garant.ru/70144110/
2. Постановление Правительства РФ от 05.05.2014 N 410 "О порядке согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике)" (с изменениями и дополнениями), [электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: https://base.garant.ru/70649876/
3. Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления в сфере теплоснабжения, Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ (ред. от 08.08.2024) "О теплоснабжении", [электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_102975/
4. Федеральный закон "О теплоснабжении" от 27.07.2010 N 190-ФЗ (последняя редакция), [электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_102975/