ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ОГРАНИЧЕНИЙ В СТАТУСЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ограничения являются одним из наиболее проблемных с теоретической точки зрения элементов правового статуса государственного гражданского служащего, что обусловлено существованием в правовой доктрине различных позиций по вопросу о правовой природе ограничений и об их месте в правовом статусе, об их соотношении с другими элементами правового статуса государственного гражданского служащего (в частности, с обязанностями и запретами).

В первую очередь следует сформулировать определение ограничений в статусе государственного гражданского служащего РФ. Отметим, что под ограничением в широком смысле понимается правило, ограничивающие возможность реализации определенных прав, совершения тех или иных действий.

На основании широкого подхода к пониманию ограничений, как отмечает В.В. Лисов, любое воздействие, регулирующее реализацию прав, устанавливающее обязанности и ответственность, может пониматься как ограничение права. В качестве примера автор приводит возможность законодательного установления особых условий, соблюдение которых является обязательным для реализации определенных прав. В частности, как пишет В.В. Лисов, к таковым относятся ограничения, связанные с государственной гражданской службой, включающие в себя минимальный возраст, достижение которого необходимо для поступления на службу, а также требование, связанное с владением русским языком. Автор приходит к выводу, что в случае, если рассматривать ограничения прав в широком смысле, указанные ограничения можно отнести к ограничениям конституционных прав, связанным с государственной службой [5, с. 24].

Существуют и иные теории, определяющие сущность ограничений, при этом, как правило, анализируется понятие и сущность ограничения прав и свобод в целом, а ограничения, связанные с государственной гражданской службой, рассматриваются в качестве одного из примеров таких ограничений.

Так, В.И. Крусс разграничивает понятия «ограничение прав и свобод человека и гражданина» и «регулирование правопользования». По мнению автора, регулирование правопользования представляет собой объективно неизбежную форму нормативной конкретизации условий и порядка пользования основным правом или свободой, обусловленную общими требованиями конституционного правопорядка [4, с. 293].

Иными словами, В.И. Крусс разграничивает ограничение конституционных прав с регулированием порядка их реализации, которое, по мнению автора, по своей сути является не ограничением, а проявлением дифференциации, уточнения общих правовых норм применительно к различным субъектам или ситуациям.

Руководствуясь данным подходом, отдельные авторы предлагают разграничивать ограничения, связанные с государственной службой, и ограничения прав в наиболее широком смысле.

Так, В.В. Козлов, применяя изложенный выше подход к ограничениям в статусе государственных служащих (в частности военнослужащих), приходит к выводу о том, что понятие «ограничения, связанные с прохождением военной службы», надлежит отличать от понятия «правовые ограничения военнослужащих», поскольку правовые ограничения представляют собой более широкое понятие, означающее предусмотренную законом систему норм, ограничивающих определенные права. Указанная система правоограничивающих норм обуславливается задачами военной или иной государственной службы, принципами ее организации и функционирования. Установление правовых ограничений направлено на обеспечение надлежащего исполнения государственными служащими возложенных на них функций, имеющих высокую публичную значимость. К правовым ограничениям В.В. Козлов относит: запреты; ограничения, опосредованные юридическими фактами; обязанности; юридическую ответственность [3, с. 36].

Соглашаясь с данной позицией, В.В. Лисов приходит к выводу, что большинство правовых норм в той или иной степени ограничивают свободу граждан, а следовательно, с точки зрения широкого подхода к пониманию ограничений, такие нормы могут быть признаны правовыми ограничениями. В то же время, автор обращает внимание на то, что в соответствии с данным подходом, к ограничениям прав государственных служащих будет необходимо отнести в том числе служебные обязанности и ответственность за их неисполнение, что размывает структуру правового статуса государственного служащего [5, с. 26].

Существенный интерес представляет высказанная Т.В. Милушевой мысль о необходимости различать между собой ограничения прав как результат регулирующего (в том числе запрещающего) воздействия норм права и ограничения прав как правовые средства, с использованием которых осуществляется такое воздействие. В качестве примера правовых ограничений, являющихся самостоятельным правовым средством, Т.В. Милушева приводит ограничения, связанные с государственной гражданской службой, предусмотренные ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (далее – Закон № 79-ФЗ), поскольку указанные ограничения связаны с наличием или отсутствием обстоятельств, выступающих препятствием к реализации права. Применительно к подобного рода ограничениям Т.В. Милушева использует авторский термин «факты-ограничения» [6, с. 34].

С данным подходом соглашается и В.В. Лисов, приходя к выводу о необходимости проведения разграничения между ограничениями конституционных прав, являющимися результатом регулирующего воздействия правовых норм, и ограничениями, играющими роль средства правового регулирования. В первом случае ограничение права не является основной целью правового регулирования. В случае же, когда ограничение права играет роль средства правового регулирования, целью воздействия правовой нормы является ограничение само по себе [5, с. 28].

К подобным ограничениям относятся, по мнению В.В. Лисова, в первую очередь «факты-ограничения». Например, установленная пп. 1 п. 1 ст. 16 Закона № 79-ФЗ невозможность принятия на гражданскую службу лица, признанного недееспособным, представляет собой ограничение права, являющееся самостоятельным правовым средством. В то же время, автор отмечает, что к ограничениям, выступающим в качестве средств правового регулирования, можно отнести и часть запретов, предусмотренных ст. 17 Закона № 79-ФЗ (например, запрет на осуществление предпринимательской деятельности) [5, с. 29].

С изложенной теорией ограничений прав сложно не согласиться. Более того, думается, что подлинными ограничениями прав по своей сущности являются именно те ограничения, которые выступают в качестве средства правового регулирования. Следует отметить, что данная позиция нашла поддержку в научной литературе. Так, ряд авторов рассматривает ограничения, связанные с государственной службы, в качестве способа противодействия коррупции, правового средства реализации антикоррупционной политики [1, с. 98], с чем представляется возможным в целом согласиться.

Некоторые авторы не соглашаются с тем, что ограничения, связанные с государственной службой, являются элементами правового статуса государственного служащего. Так, М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов считают отнесение указанных ограничений к элементам правового статуса государственного служащего, ошибочным, поскольку предусмотренные законом «ограничения, связанные с государственной службой» сами по себе не ограничивают прав государственного служащего, а препятствуют поступлению на государственную службу или же ее продолжению, то есть, иными словами, препятствуют приобретению статуса государственного служащего или прекращают действие данного статуса [7, с. 25].

Действительно, предусмотренные ст. 16 Закона № 79-ФЗ ограничения, связанные с государственной службой, ограничивают не права государственных служащих как таковые, а устанавливают условия поступления на государственную службу. Ограничения же прав государственных служащих предусмотрены в ст. 17 Закона № 79-ФЗ, посвященной запретам, связанным с государственной службой.

Вместе с тем, вряд ли можно согласиться с утверждением о том, что указанные в ст. 16 Закона № 79-ФЗ ограничения не должны относиться к структуре статуса государственного служащего. Ограничения, связанные с государственной службой, предусмотренные ст. 16 Закона № 79-ФЗ, в значительной мере определяют специфику правового статуса государственного служащего, поскольку они обусловлены особенностями государственной службы как особого вида профессиональной деятельности, связанного с защитой публичных интересов.

Представляется возможным в наибольшей степени согласиться с Н.В. Вассерман, которая определяет ограничения, связанные с государственной службой, как условия, при которых гражданин не может быть принят на государственную службу, или не может более на ней находиться [2, с. 116].

Таким образом, ограничения, связанные с государственной гражданской службой, являются неотъемлемой частью правового статуса государственного гражданского служащего и представляют собой, по смыслу ст. 16 Закона № 79-ФЗ, условия, при которых гражданин не может быть принят на государственную службу, а гражданский служащий не может более на ней находиться.

Список литературы:

1. Алексеев С.Л., Даренков А.А., Сергеева Ю.С., Шайдуллин Р.Н. Правомерность ограничения прав и свобод государственных служащих в российской федерации и вопросы противодействия коррупции // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. 2017. № 12. С. 98-101.
2. Вассерман Н.В. Правовые ограничения и запреты, связанные с замещением должностей государственной гражданской службы // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2009. № 2. С. 115-118.
3. Козлов В.В. Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы, установленные федеральным законодательством о противодействии коррупции и о государственной гражданской службе РФ (о некоторых проблемах правовых ограничений военнослужащих, установленных статьей 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих») // Право в Вооруженных Силах. 2011. № 5. С. 36-41.
4. Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. 752 с.
5. Лисов В.В. Ограничения конституционных прав граждан, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации и ее прохождением: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2014. 197 с.
6. Милушева Т.В. К вопросу о социально-правовых ограничениях государства // Юридический мир. 2010. № 10. С. 33.
7. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Служебное право Российской Федерации: учебное пособие. М.: Норма, 2011. 448 с.