ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ СЕТЕВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ПРАВИЛ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО ПРИСОЕДИНЕНИЯ ЭНЕРГОПРИНИМАЮЩИХ УСТРОЙСТВ

АННОТАЦИЯ

Анализируются проблемные аспекты привлечения сетевых организаций к административной ответственности за нарушение установленного порядка технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей к электрическим сетям. Подчеркивается, что нарушение указанного порядка создает существенные препятствия для доступа потребителей к коммунальным услугам, а именно электроснабжения. Отмечается, что в определенных ситуациях действия сетевых организаций, выражающиеся в нарушении порядка присоединения (подключения), квалифицируются как антимонопольные нарушения, а именно злоупотребление доминирующим положением, влекущее за собой наступление административной ответственности по статье 14.31 КоАП РФ. А также, акцентируется внимание на существовании в КоАП РФ специальной нормы, непосредственно регламентирующей ответственность за нарушение порядка технологического присоединения (подключения). Проводится анализ соотношения общей и специальной норм.

Ключевые слова: электроэнергетика, сетевая организация, правила технологического присоединения, злоупотребление доминирующим положением, энергопринимающее устройство.

Контроль за соблюдением законодательства об электроэнергетике в Российской Федерации является одним из приоритетных направлений деятельности антимонопольного органа. Это связано, в первую очередь, с реализацией обеспечения жизнедеятельности населения, целью которого является недопущение отсутствия возможности у потребителей воспользоваться базовой коммунальной услугой, а также связано со значительным количеством поступающих в адрес государственного органа жалоб граждан на действия электросетевых организаций, и значительным количеством рассматриваемых дел об административных правонарушениях [1, с. 21].

Важность регулирования правоотношений в сфере электроэнергетики обуславливается необходимостью в обеспечении недискриминационного, бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию всех потребителей. От добросовестного соблюдения законодательства, регламентирующего осуществление технологического присоединения, а также надежности электроснабжения зависят такие важные аспекты как выход на рынок производственных предприятий, обеспечение граждан современными и комфортными условиями проживания. В связи с этим, такое развитие инфраструктуры занимает особую роль в развитии экономики Российской Федерации.

Реализация деятельности электросетевых организаций регламентирована правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденные постановлением Правительства РФ от 27.12.2004г. №861 (далее – Правила № 861), которые определяют порядок и процедуру технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, существенные условия договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям, права и обязанности сторон, а также требования к выдаче технических условий. Таким образом, нарушение электросетевой организацией порядка присоединения (подключения) является препятствием в получении базовой коммунальной услуги потребителям [2].

По смыслу статьей 26 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике) технологическое присоединение энергопринимающих устройств потребителей осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, речь идет про Правила №861, и должно соответствовать принципу однократности [3].

Упомянутый принцип означает, что процедура подключения энергопринимающих устройств потребителей к электрическим сетям проводится единожды в отношении конкретного объекта и плата за технологическое присоединение взимается тоже один раз.

Хотелось бы отметить ситуацию, связанную со сменой собственника объекта недвижимости, в которой, согласно действующему законодательству, собственник не обязан заново проводить процедуру технологического присоединения, ему достаточно переоформить существующие документы о надлежащем технологическом присоединении и продолжать пользоваться коммунальной услугой.

А еще законодателем гарантировано право, согласно которому потребители могут увеличить максимальную мощность своих энергопринимающих устройств путем подачи соответствующей заявки.

Таким образом, указанный принцип защищает права потребителей, предоставляя им гарантию пользования коммунальной услугой при смене собственника тем самым избежав повторных расходов на подключение энергопринимающего устройства.

В Федеральном законе от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях (далее — Закон о естественных монополиях) законодатель определил, что услуги по передаче электрической энергии отнесены к сфере деятельности субъектов естественных монополий. А также определены понятия субъекта и потребителя естественных монополий. Так, субъектом естественной монополии является хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. Потребителем называется физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, который производит или реализует субъект естественной монополии [4].

Привлекая к ответственности сетевую организацию за несоблюдение правил технологического присоединения, необходимо всесторонне и полно исследовать материалы обращения, поступившего в антимонопольный орган, с целью инкриминирования той статьи, которая соответствует выявленному нарушению.

Так, часть 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее — Закон о защите конкуренции, антимонопольное законодательство) посвящена одному из видов запрещенной законом деятельности — злоупотреблению хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на товарном рынке [5]. Однако ответственность за нарушение статьи 10 Закона о защите конкуренции предусмотрена статьей 14.31 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) [6].

По смыслу указанной статьи, хозяйствующим субъектам запрещается устранять или ограничивать конкуренцию, а также ущемлять интересы неопределенного круга лиц. В соответствии с диспозицией нормы конкурентного права объективной стороной запрещенных деяний является злоупотребление доминирующим положением лицом - хозяйствующим субъектом на соответствующем товарном рынке, если результатом деяний являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов неопределенного круга лиц, в форме:

- установления монопольно высокой или монопольной низкой цены товара (в т.ч. финансовой услуги);

- навязывания контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора;

- экономически или технологически не обоснованного отказа либо уклонения от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками, потребителями) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены законом и др.

Как следует из легальной дефиниции "потребитель", этими субъектами являются юридическое или физическое лицо, приобретающие товар не только для целей осуществления предпринимательской деятельности, но и для собственных бытовых нужд. Поэтому результатом злоупотребления доминирующим положением может являться ущемление интереса неопределенного круга лиц.

В свою очередь, из сферы антимонопольного регулирования исключены частные интересы лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Иными словами, не признаются злоупотреблением доминирующим положением действия доминирующего хозяйствующего субъекта, которые приводят или могут привести к ущемлению интересов физических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность. Защита интересов непрофессиональных участников рынка в их договорных взаимоотношениях с предпринимателями, в том числе обладающими рыночной властью, не относится к предусмотренной Законом о защите конкуренции компетенции антимонопольного органа, а находится в компетенции других органов, в первую очередь Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), регулируемая законодательными актами о защите прав потребителей. Поскольку некоторые споры носят гражданско-правовой характер, то могут быть разрешены в судебном порядке. Таким образом, антимонопольный орган во всяком случае не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов [7, с.135-140].

По мнению законодателя это снижает количество антимонопольных дел, возбуждаемых по жалобам физических лиц, ранее реализованную по средствам исключения из сферы антимонопольного регулирования дел о злоупотреблении доминирующим  положением  в форме отказа от заключения с физическим лицом договоров технологического присоединения к электрическим сетям и их рассмотрения в рамках административного производства по административным делам о нарушениях, ответственность за которые предусмотрена  статьей 9.21 КоАП РФ.

Государственный орган, возбуждая антимонопольное дело по статье 10 закона о защите конкуренции, и вынося по результатам его рассмотрения соответствующее решение, обязан передать антимонопольное дело должностному лицу своего органа и возбудить административное производство с целью привлечения к ответственности сетевую организацию по статье 14.31 КоАП РФ, которая выступает как последствие вынесенного решения, данный механизм, в свою очередь, является реализацией государственного контроля (надзора) со стороны исполнительного органа.

А также, согласно действующему административному законодательства сроком привлечения к административной ответственности считается один год с момента вынесения решения по антимонопольному делу.

В статье 14.31 КоАП РФ объективная сторона административного правонарушения заключается в злоупотреблении доминирующим положением на рынке, что может выражаться в совершении действий, которые приводят или могут привести к ущемлению интересов других лиц и при этом результатом таких действий не является и не может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции Указанные же в статье 9.21 КоАП РФ деяния фактически соотносятся с деяниями, указанными в ч. 1 ст. 10 закона о защите конкуренции, а также соотносятся как частное с общим с деянием, указанное в статье 14.31 КоАП РФ.

Таким образом, в ряде случае нарушение порядка присоединения (подключения) энергопринимающих устройств потребителей образует состав антимонопольных нарушений в виде злоупотребления доминирующим положением на соответствующем товарном рынке, административная ответственность за которое наступает по статье 14.31 КоАП РФ.

Например, в Управление Федеральной антимонопольной службы территориального отделения поступила жалоба Общества на нарушение Предприятием сроков выполнения мероприятий по технологическому присоединению энергопринимающего устройства по договору технологического присоединения.

Приказом руководителя Управления N 1 возбуждено дело по признакам нарушения предприятием требований части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, выразившегося в нарушении пункта 16 Правил технологического присоединения.

По результатам рассмотрения антимонопольного дела Комиссией Управления принято решение выдать Предприятию обязательное для исполнения предписание об устранении нарушения части 1 статьи 10 антимонопольного законодательства путем осуществления мероприятий по фактическому присоединению энергопринимающего устройства Общества в определенный срок.

Предприятие, полагая, что решение антимонопольного органа не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Общества в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный. Однако суд в удовлетворении заявленных требованиях отказал.

Кассационная инстанция в удовлетворении указанных требований отказала, поскольку предприятием пропущен срок для обращения в суд. Таким образом, антимонопольное дело по факту нарушения ч.1 ст.10 закона о защите конкуренции устоялось в судебной практике (дело А19-12906/2016).

Поскольку КоАП РФ теперь содержит специальный состав, предусматривающий ответственность за нарушение порядка присоединения (подключения) по статье 9.21 КоАП РФ, после определенных нововведений в части применения статьи по факту нарушения требований законодательства в сфере электроэнергетики практики вменения статьи 10 антимонопольного законодательства стало гораздо меньше.

С момента принятия четвертого антимонопольного пакета 2016 года законодателем изменился подход привлечения к ответственности сетевых организаций за нарушения правил №861. Так разъясняется (см. разъяснения № 7 Президиума ФАС России, утвержденными протоколом Президиума ФАС России от 30.11.2016 г. № 15), что теперь статья 9.21 КоАП РФ имеет специальный характер по сравнению с вышеперечисленными статьями (статьей 10 антимонопольного законодательства и статьей 14.31 КоАП РФ), если действия привлекаемого к ответственности лица отвечают признакам диспозиции статьи 9.21 КоАП РФ, то дело об административном правонарушении надлежит возбуждать и рассматривать только по статье 9.21 КоАП РФ, а не по статье 10 Закона о защите конкуренции [8]. Такой вывод следует из диспозиции частей 1 и 2 статьи 14.31 КоАП РФ.

Поэтому с учетом внесения изменений в нормативно-правовые акты в сфере электроэнергетики, нарушение Правил №861 образует состав административного правонарушения, предусмотренное статьей 9.21 КоАП РФ, которое, в свою очередь, влечет наложение административного штрафа (ч.2 ст.9.21 КоАП РФ).

Путем внесения изменения в отдельные законодательные акты законотворец точно определил, что диспозиция статьи 9.21 КоАП РФ является специальной, нарушение которой влечет ответственность за совершение правонарушения субъектом естественной монополии, в связи с этим, правовое положение которого обуславливает повышенный контроль за его хозяйственной деятельностью со стороны государства и специальные меры государственного понуждения к исполнению своих обязанностей, в том числе посредством привлечения к административной ответственности.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.21 КоАП РФ, заключается в несоблюдении или нарушении хозяйствующим субъектом правил подключения, присоединения к электрическим сетям, которые выражаются:

- неисполнение договора технологического присоединения к электрическим сетям энергопринимающих устройств потребителей;

- нарушении сроков представления потребителям договоров и технических условий;

-  необоснованном отказе в восстановлении (переоформлении) документов о технологическом присоединении и др.

Например, в антимонопольный орган поступили материалы обращения гражданина на действия Общества, выразившиеся в нарушении срока выполнения мероприятий по технологическому присоединению к электрическим сетям энергопринимающего устройства по договору технологического присоединения.

По факту выявленного нарушения Управлением вынесено постановление, согласно которому Общество признано виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа.

Общество, полагая, что постановление вынесено государственным органом в нарушение требований действующего законодательства, и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене. Суд первой инстанции, полно и всесторонне исследовав материалы дела, принял решение в пользу антимонопольного органа, в силу отсутствия правовых оснований для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления (дело А19-24299/2024).

Таким образом, большинство выявленных нарушений в сфере электроэнергетики рассматриваются антимонопольным органом по статье 9.21 КоАП РФ.

Современная практика применения указанной статьи административного законодательства наглядно показывает высокий уровень профессиональной подготовки антимонопольного органа и достижение целей его деятельности.

По мнению правоведов введение административной ответственности за нарушение правил присоединения (подключения) к электрической энергии было направлено на ликвидацию так называемой проблемы «дачников», связанной с тем, что за нарушение этих правил сетевые организации привлекались к административной ответственности в соответствии со статьей 14.31 КоАП РФ как лица, злоупотребляющие доминирующим положением на товарном рынке электроэнергетики. При этом необходимо отметить, что административная ответственность по статье 14.31 КоАП РФ предусматривает наложение оборотного штрафа, в отличие от санкции статьи 9.21 КоАП, что априори, является весомым отличием [9, с. 2].

Сроком привлечения к административной ответственности по общему правилу считается один год с момента выявления такого правонарушения.

В аспекте сравнения вышеуказанных статей, необходимо сделать вывод.

Из диспозиции статьи 9.21 КоАП РФ следует, что состав административного правонарушения является формальным, то есть независимо от наступления последствий и подлежит выявлению антимонопольному органу путем рассмотрения соответствующего обращения заявителя. А также, обобщая сказанное, сетевые организации, признанные нарушившими правила №861 обязаны выплачивать административный штраф, в отличие от санкции статьи 14.31 КоАП РФ.

А по преамбуле ст.10 антимонопольного законодательства состав данной статьи сконструирован как материальный, т.е. необходимым условием является наступление последствий чтобы организацию признать нарушителем. Таким образом, в данном случае нарушением антимонопольного законодательства является не только сам факт нарушения, но и результат совершаемых при этом действий – недопущение, ограничение, устранение конкуренции. И ответственность сетевые организации несут по статье 14.31 КоАП РФ в виде оборотного штрафа, что в разы увеличивает риски наступления различных неблагоприятных последствий сетевой организации не только в деловой репутации и финансовом состоянии, но и в хозяйственной деятельности в целом.

Законодателем урегулированы общественные отношения в области подключения заявителей к электрическим сетям путем принятия общеобязательных правил и норм, позволяющих более слабой стороне в данных правоотношениях - заявителю - рассчитывать на безусловную возможность получения доступа к ресурсу (электрической энергии) безотносительно субъективного усмотрения на то сетевой организации. Этим и объясняется, что Правила № 861 содержат в себе требования по осуществлению мероприятий по технологическому присоединению в строго определенные сроки для каждой категории потребителей и обязательны для всех. Государством гарантируется возможность гражданам пользоваться качественными коммунальными услугами путем контроля и регулирования деятельности сетевых организаций.

Список литературы:

1. Зубова, А. В. Недобросовестная конкуренция: теоретические аспекты и некоторые пути решения / А. В. Зубова // Конкуренция и монополия : Сборник материалов IV Всероссийской научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов, научно-педагогических работников и специалистов в области антимонопольного регулирования, Кемерово, 20–21 октября 2021 года / Под общей редакцией Н.В. Кудреватых, В.Г. Михайлова. – Кемерово: Кузбасский государственный технический университет имени Т.Ф. Горбачева, 2021. – С. 75-77.
2. Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 (ред. от 27.12.2024) // "Собрание законодательства РФ", 27.12.2004, N 52 (часть 2), ст. 5525;
3. Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (ред. от 25.10.2024) // "Российская газета", N 60, 01.04.2003;
4. Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (ред. от 08.08.2024) // "Российская газета", N 164, 24.08.1995;
5. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ред. от 14.10.2024) // "Российская газета", N 162, 27.07.2006;
6. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. От 23.05.2025) // "Российская газета", N 256, 31.12.2001;
7. К.Н. Алешин, И.Ю. Артемьев, Е.А. Большаков и др.; отв. ред. И.Ю. Артемьев. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О защите конкуренции" (постатейный) // 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2016. С.1024;
8. Разъяснение N 7 Президиума ФАС России «Порядок применения закона о защите конкуренции с учетом правил технологического присоединения, правил недискриминационного доступа, правил подключения и законодательства о теплоснабжении" (утв. протоколом Президиума ФАС России от 30.11.2016 N 15);
9. Башлаков-Николаев И.В. Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке: проблемы административной ответственности // Российское конкурентное право и экономика. 2019. №3 (19). С.10-15.