ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ  ОРГАНОВ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ВЛАСТИ  В  СФЕРЕ  КАДАСТРОВОГО  УЧЕТА  ЗЕМЕЛЬНЫХ  УЧАСТКОВ

Агаян  Виолетта  Арсеновна

студент  2  курса,  кафедра  «Теория  государства  и  права»  Института  сферы  обслуживания  и  предпринимательства  (филиал)  ДГТУ,  РФ,  г.  Шахты

E-mail:  Diva_2727@mail.ru

Фахрутдинова  Алсу  Наильевна

научный  руководитель,  ст.  преподаватель  «Трудовое  право  и  право  социального  обеспечения»,  Института  сферы  обслуживания  и  предпринимательства  (филиал)  ДГТУ,  РФ,  г.  Шахты

Как  известно,  государственное  управление  земельными  отношениями  осуществляют  государственные  органы,  традиционно  разделяемые  на  органы  общей  и  специальной  компетенции.  Состав  органов  общей  компетенции,  их  полномочия  в  рамках  регулирования  земельных  отношений  являются  более  устойчивыми  и  стабильными  и  не  подвергаются  серьезным  изменениям.  Такими  органами  выступают  Президент  РФ,  Правительство  РФ,  Федеральное  Собрание  РФ.  Их  деятельность,  в  т.  ч.  в  рамках  управления  земельными  отношениями,  регулируется  Конституцией  и  федеральными  конституционными  законами.  Более  того,  они  сами  выступают  регуляторами  земельных  отношений,  обладая  правом  на  нормотворчество,  в  т.  ч.  формируют  и  органы  специальной  компетенции.  Система  же  последних,  их  функции  и  полномочия  в  данной  сфере  далеки  от  совершенства  и  поэтому  подвергаются  постоянному  реформированию:  либо  в  рамках  масштабных  административных  реформ,  либо  в  рамках  совершенствования  системы  государственного  управления  земельными  отношениями.  В  числе  таких  реформ,  проводимых  в  последнее  время,  наиболее  значимой  явилась  реформа  2008—2010  гг.,  связанная  с  созданием  Федеральной  службы  государственной  регистрации,  кадастра  и  картографии  (Росреестра).  Создание  указанного  органа  государственной  власти  явилось  следствием  коренного  реформирования  системы  учета  недвижимости,  регистрации  прав  на  нее,  а  также  порядка  приобретения  прав  на  земельные  участки,  находящиеся  в  государственной  или  муниципальной  собственности.

Уходит  в  историю  процесс  создания  данного  органа  государственной  власти.  А  история  эта  непростая.  Данный  орган  создавался  в  условиях  полного  юридического  коллапса.  Так,  Указом  Президента  от  25  декабря  2008  г.  [1]  данный  орган  был  создан  на  базе  Федеральной  регистрационной  службы  и  с  1  марта  2009  г.  должен  был  начать  свою  деятельность.  Этим  же  Указом  были  упразднены  Федеральное  агентство  кадастра  объектов  недвижимости  и  Федеральное  агентство  геодезии  и  картографии,  полномочия  которых  передавались  вновь  образуемой  службе.  Однако  отведенного  Указом  времени  было  явно  недостаточно  для  реального  слияния  трех  федеральных  органов  исполнительной  власти.  Поэтому  фактическое  слияние  осуществлялось  в  разных  регионах  вплоть  до  конца  2010  г.  Между  тем  приостановить  работу  уже  несуществующих  юридических  органов  власти  было  невозможно,  т.  к.  это  полностью  парализовало  бы  рынок  недвижимости.  Поэтому  несуществующие  де-юре  органы  власти  в  отсутствие  нормативного  регулирования  де-факто  продолжали  свою  деятельность  в  прежнем  статусе.  Да  и  Положение  о  Федеральной  службе  государственной  регистрации,  кадастра  и  картографии,  которое  и  определило  ее  компетенцию,  было  принято  лишь  в  июне  2009  г.  [2].  Таким  образом,  несколько  месяцев  не  существовало  ни  одного  легитимного  государственного  органа  власти,  управляющего  столь  огромным  пластом  общественных  отношений,  как  кадастровый  учет,  а  также  государственная  регистрация  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним  и  другими  функциями  управления  земельными  ресурсами  и  недвижимостью.  Несмотря  на  трудный  процесс  создания  данного  органа  власти,  реформу  в  целом  специалисты  расценивают  как  крайне  позитивную  [3].  Между  тем  представляется,  что  деятельность  указанного  федерального  органа  исполнительной  власти  далека  от  совершенства,  в  т.  ч.  ее  правовая  составляющая.  В  частности,  это  касается  такой  функции  государственного  управления,  как  кадастровый  учет  земельных  участков,  который  данный  государственный  орган  призван  осуществлять.  Так,  Росреестр  делегировал  свои  полномочия  в  этой  сфере  Федеральному  государственному  учреждению  «Земельная  кадастровая  палата»,  которое  действует  в  каждом  субъекте  Российской  Федерации  [4].  В  связи  с  этим  встает  вопрос  о  законности  передачи  полномочий  по  государственному  кадастровому  учету  земельных  участков  учреждению,  не  являющемуся  органом  государственной  власти.

Для  того  чтобы  определиться  с  данным  вопросом,  рассмотрим  природу  и  назначение  такого  вида  государственной  деятельности,  как  кадастровый  учет  недвижимости.  Стоит  отметить,  что  кадастровому  учету  подлежат  все  объекты  недвижимости.  Данное  правило  закреплено  в  ст.  43  Федерального  закона  «О  государственном  кадастре  недвижимости»  [5].  Сам  государственный  кадастровый  учет  недвижимого  имущества  определяется  ст.  1  указанного  Федерального  закона  как  действия  уполномоченного  органа  по  внесению  в  государственный  кадастр  недвижимости  сведений  о  недвижимом  имуществе,  которые  подтверждают  существование  такого  недвижимого  имущества  с  характеристиками,  позволяющими  определить  такое  недвижимое  имущество  в  качестве  индивидуально-определенной  вещи.  При  определении  природы  государственного  кадастрового  учета  целесообразно  использовать  концепцию  разделения  всех  форм  деятельности  федеральных  органов  исполнительной  власти,  закрепленную  в  Указе  Президента  от  9  марта  2004  г.  «О  системе  и  структуре  федеральных  органов  исполнительной  власти»  [6].  В  соответствии  с  данным  Указом  определяется  следующая  система  федеральных  органов  исполнительной  власти:  министерства,  федеральные  службы  и  федеральные  агентства,  которые  разделяют  между  собой  функции  по  принятию  нормативных  правовых  актов,  функции  по  контролю  и  надзору,  функции  по  управлению  государственным  имуществом,  функции  по  оказанию  государственных  услуг.  Чем  же  из  перечисленных  видов  государственной  деятельности  является  кадастровый  учет?  Ответ  на  вопрос  также  содержится  в  Указе  Президента  от  9  марта  2004  г.,  в  соответствии  с  которым  (п.  «б»  ч.  2)  под  функциями  по  контролю  и  надзору  понимается,  в  частности,  деятельность  федеральных  органов  исполнительной  власти  по  регистрации  актов,  документов,  прав,  объектов,  а  также  изданию  индивидуальных  правовых  актов.  Таким  образом,  из  всех  перечисленных  форм  государственной  деятельности  государственный  кадастровый  учет  относится  к  функции  контроля  и  надзора.  Вместе  с  тем  в  п.  «а»  ч.  4  Указа  четко  и  однозначно  определено,  что  данные  полномочия  по  контролю  и  надзору  могут  осуществлять  лишь  непосредственно  федеральные  службы.  Из  данного  положения  следует  вывод  о  том,  что  уполномоченная  на  такие  действия  федеральная  служба  должна  выполнять  такие  государственные  полномочия  непосредственно  и  не  может  передавать  их  создаваемым  ею  федеральным  учреждениям,  таким,  как  ФГУ  «Земельная  кадастровая  палата».  Можно  было  бы  предположить,  что  данный  Указ  по  умолчанию  разрешает  передачу  таких  полномочий  федеральным  учреждениям,  если  бы  не  сравнительный  анализ  положений  Указа  о  разграничении  компетенций  федеральных  служб  и  агентств.  Так,  в  соответствии  с  п.  «а»  ч.  5  Указа  федеральные  агентства  создаются  для  оказания  государственных  услуг,  под  которыми  (п.  «д»  ч.  2)  понимаются  функции,  которые  федеральные  агентства  оказывают  непосредственно  или  через  подведомственные  им  федеральные  государственные  учреждения  либо  иные  организации  безвозмездно  или  по  регулируемым  органами  государственной  власти  ценам  услуг  гражданам  и  организациям  в  области  образования,  здравоохранения,  социальной  защиты  населения  и  в  других  областях,  установленных  федеральными  законами.  Таким  образом,  положения  Указа  необходимо  толковать  буквально.  И  смысл  его  однозначен:  федеральные  службы  должны  исполнять  возложенные  на  них  полномочия  по  контролю  и  надзору  непосредственно,  а  федеральные  агентства  могут  создавать  подведомственные  им  учреждения  или  другие  организации,  которым  можно  делегировать  функции  по  оказанию  государственных  услуг.  При  этом  в  Росреестре  считают,  что  деятельность  по  кадастровому  учету  земельных  участков  —  это  не  что  иное,  как  государственные  услуги.  Об  этом  свидетельствуют  локальные  акты  Росреестра,  где  деятельность  кадастровых  палат  так  и  позиционируется  [7].  Одновременно  с  этим  п.  2  ст.  3  Федерального  закона  «О  государственном  кадастре  недвижимости  разрешает  передачу  практически  всех  полномочий,  связанных  с  ведением  государственного  кадастра  недвижимости,  подведомственному  бюджетному  учреждению.  Таким  образом,  на  наш  взгляд,  имеет  место  правовая  коллизия,  и  по  общему  правилу  разрешаться  она  должна  в  пользу  Федерального  закона.  Однако  позволим  себе  считать  данный  вывод  не  столь  однозначным.  Дело  в  том,  что  ст.  112  Конституции  Российской  Федерации  и  Федеральным  конституционным  законом  от  17  декабря  1997  г.  «О  Правительстве  Российской  Федерации»  [8]  предусмотрено,  что  систему  и  структуру  федеральных  органов  исполнительной  власти,  а  также  их  полномочия  определяет  Президент  России.  В  этом  смысле  президентский  Указ  от  9  марта  2004  г.  имеет  огромное,  концептуальное  значение,  в  нем  выражена  конституционная  обязанность  Президента.  На  наш  взгляд,  изменить  нормы  такого  Указа  не  в  компетенции  даже  Федерального  закона.  Поэтому  считаем,  что  именно  на  основе  названного  Указа  должны  осуществляться  практические  полномочия  федеральных  органов  исполнительной  власти.  Если  же  принимается  такой  закон,  который  одобряется  Президентом,  то  и  императивные  на  сегодняшний  день  положения  Указа  должны  быть  изменены  в  сторону  диспозитивности  содержащихся  в  них  норм.

Однако  рассмотрим  деятельность  ФГУ  «Земельная  кадастровая  палата»  с  другой  стороны.  Так,  сотрудники  ФГУ  не  являются  государственными  служащими,  в  отличие  от  служащих  непосредственно  Росреестра.  Следовательно,  в  случае  совершения  ими  должностного  преступления  они  не  будут  являться  субъектами  уголовной  ответственности  за  преступления  против  интересов  государственной  службы,  предусмотренные  главой  30  Уголовного  кодекса  РФ.  Об  этой  проблеме  упоминал  руководитель  Росреестра  С.В.  Васильев  в  интервью  «Российской  газете»  [9],  и,  как  следствие,  в  п.  2  ст.  3  Федерального  закона  «О  государственном  кадастре  недвижимости»  были  внесены  изменения,  в  соответствии  с  которыми  данные  бюджетные  учреждения  считаются  органами  кадастрового  учета  и  на  них  распространяются  положения  Федерального  закона  от  27  июля  2010  г.  «Об  организации  предоставления  государственных  и  муниципальных  услуг».  Тем  не  менее,  на  наш  взгляд,  этим  не  решен  вопрос  о  придании  сотрудникам  ФГУ  статуса  государственных  служащих.

Однако  стоит  задуматься  о  деятельности  ФГУ  «Земельная  кадастровая  палата»  не  только  с  позиции  правовой  составляющей  ее  деятельности,  а  также  с  позиции  целесообразности.  То  есть  стоит  выяснить:  как  влияет  деятельность  данного  федерального  учреждения  на  всю  систему  приобретения  прав  на  земельные  участки.  Ведь  логично  предположить,  что  ее  создание  -  это  еще  одно  явление  на  пути  совершенствования  системы  управления  земельными  отношениями,  оптимизации  и  упрощения  этого  процесса.  Ведь  главной  задачей  создания  Росреестра  явилось  именно  создание  единого  органа  власти,  который  будет  осуществлять  функции  государственного  управления  в  сфере  оборота  недвижимости  и  главное  —  земельных  участков.  Современная  система  кадастрового  учета  земельных  участков  начала  формироваться  в  начале  2000-х  гг.,  главным  образом  с  момента  принятия  Федерального  закона  от  2  января  2000  г.  «О  государственном  земельном  кадастре»  [10]  (ныне  утратил  силу).  Тогда  был  создан  специально  уполномоченный  на  осуществление  кадастрового  учета  государственный  орган  —  Федеральная  служба  земельного  кадастра  России  (Росземкадастр)  [11].  Росземкадастр  также  посчитал  нецелесообразным  осуществлять  полномочия  по  ведению  земельного  кадастра  непосредственно,  и  было  принято  решение  о  создании  в  субъектах  Российской  Федерации  подведомственных  ему  ФГУ  «Земельная  кадастровая  палата»  [12].

Таким  образом,  деятельность  данных  федеральных  учреждений  осуществляется  уже  более  десяти  лет.  Их  учредителями  всегда  выступали  федеральные  органы  исполнительной  власти,  наделенные  полномочиями  по  осуществлению  кадастрового  учета  земельных  участков:  уже  упоминавшаяся  Федеральная  служба  земельного  кадастра,  которой  оно  и  было  создано,  с  2004  г.  —  Федеральное  агентство  кадастра  объектов  недвижимости  [13]  и  сегодня  —  Федеральная  служба  государственной  регистрации,  кадастра  и  картографии.

За  это  время  система  учета  прав  на  земельные  участки,  порядок  приобретения  прав  на  них  не  раз  признавались  одними  из  самых  неэффективных  форм  государственной  деятельности.  Данные  процедуры,  одним  из  непосредственных  участников  которых  выступало  и  выступает  ФГУ  «Земельная  кадастровая  палата»,  являются  забюрократизованными,  неэффективно  организована  работа  с  заинтересованными  в  кадастровом  учете  лицами  в  кадастровых  офисах.  Из  государственной  деятельности  проведение  кадастрового  учета  превратилось  в  бизнес-бюрократию.  Проводимые  в  последнее  время  масштабные  реформы,  направленные  на  упрощение  процедуры  приобретения  прав  на  земельные  участки,  находящиеся  в  государственной  или  муниципальной  собственности,  в  т.  ч.  дачная  амнистия,  во  многом  явились  провальными  из-за  сложности  с  прохождением  государственного  кадастрового  учета.  При  этом  статус-кво  данные  федеральные  учреждения  сохраняют  с  момента  их  создания,  серьезной  модернизации  их  деятельность  не  подвергалась,  периодически  происходящая  смена  учредителей  не  привнесла  серьезных  изменений  и  позитивных  результатов.  Получается  —  наступаем  на  те  же  грабли.  У  прокуратуры  также  имеются  претензии  к  деятельности  данных  учреждений.  По  результатам  прокурорской  проверки  деятельности  ФГУ  «Земельная  кадастровая  палата»  по  Саратовской  области  за  2010  г.,  в  частности,  отмечается,  что  «нарушения  законодательства  выявлены  практически  во  всей  сфере  деятельности  ФГУ  «Земельная  кадастровая  палата»  по  Саратовской  области.  В  частности,  проверкой  выявлены  многочисленные  нарушения  порядка  ведения  государственного  кадастра  недвижимости,  также  были  выявлены  факты  нарушения  сроков  совершения  кадастровых  действий».  Отчего  это  происходит?  Представляется  —  отчасти  и  от  того,  что  сотрудники  данного  учреждения  не  являются  государственными  служащими,  они  не  проходят  конкурсный  отбор  как  непосредственные  сотрудники  Росреестра,  соответственно,  их  профессионализм,  а  также  мера  ответственности  за  ненадлежащее  исполнение  своих  обязанностей  не  соответствуют  тем  же  характеристикам  сотрудника  государственной  службы.  Поэтому  считаем,  что  деятельность  указанных  учреждений  не  только  вызывает  вопросы  в  рамках  правового  поля,  т.  к.  Указ  Президента  от  9  марта  2004  г.  обязывает  федеральные  службы  исполнять  свои  полномочия  по  контролю  и  надзору  непосредственно,  но  и  является  мерой  непрактичной,  тормозящей  процесс  оптимизации  системы  учета  и  регистрации  прав  на  недвижимость.  Возложение  на  Росреестр  обязанности  по  выполнению  всех  функций  государственного  управления,  предусмотренных  Положением  о  данном  органе  власти,  непосредственно  повысило  бы  эффективность  данных  видов  государственной  деятельности,  т.  к.  при  этом  было  бы  реальнее  реализовать  принцип  «одного  окна»,  при  этом  глава  Росреестра  и  главы  его  территориальных  подразделений  отвечали  бы  непосредственно  за  выполнение  вверенных  им  действий,  а  не  пеняли  бы  на  неэффективность  менеджеров  федерального  учреждения.  Вместо  этого  намечена  и  реализована  инициатива  по  передаче  и  функций  по  государственной  регистрации  прав  на  земельные  участки,  и  сделок  с  ними  также  из  ведения  Росреестра  в  Земельные  кадастровые  палаты.  В  целом  же  стоит  отметить,  что,  несмотря  на  четко  определяющуюся  цель  реформ,  связанных  с  государственным  управлением  земельными  отношениями,  их  кажущуюся  системность  и  последовательность,  явно  недостает  четко  выработанной  и  утвержденной  органами  общей  компетенции  концепции  развития  земельных  отношений  и  земельного  законодательства.  В  настоящее  время  в  России  приняты  и  действуют  несколько  десятков  концепций,  доктрин,  стратегий  и  других  документов  государственного  стратегического  планирования  разных  отраслей  общественной  жизни. 

Земельные  же  отношения  вышли  за  рамки  объекта  стратегического  планирования.  Многие  ученые  отмечают  необходимость  выработки  такого  масштабного  документа.  При  этом  одними  из  важнейших  составляющих  такой  концепции  должны  стать  положения  по  планированию  и  прогнозу  деятельности  федеральных  органов  исполнительной  власти  в  сфере  учета  и  регистрации  прав  на  земельные  участки.  Систематизация  данных  положений  необходима  для  последовательного  совершенствования  указанных  процессов,  поскольку  обозначенные  виды  деятельности  являются  центральными,  отправными  для  функционирования  рынка  недвижимости,  основой  и  индикаторами  социальной  и  экономической  стабильности  государства  в  целом.

Список  литературы:

1. Конобеевская  И.М.  Правовое  регулирование  порядка  предоставления  информации  о  деятельности  Федеральной  службы  государственной  регистрации,  кадастра  и  картографии:  Автореф.  дис.  ...  канд.  юрид.  наук.  Саратов,  2010.  —  С.  15.
2. Постановление  Правительства  РФ  от  1  июня  2009  г.  №  457  «О  Федеральной  службе  государственной  регистрации,  кадастра  и  картографии»  (вместе  с  «Положением  о  Федеральной  службе  государственной  регистрации,  кадастра  и  картографии»)  //  СЗ  РФ.  —  2009.  —  №  25.  —  Ст.  3052.
3. Приказ  Росреестра  от  11  марта  2010  г.  №  П/93  «О  наделении  федеральных  государственных  учреждений  «Земельная  кадастровая  палата»  («Кадастровая  палата»)  по  субъектам  Российской  Федерации  полномочиями  органа  кадастрового  учета»  //  РГ.  2010.  19  апр.
4. Приказ  Росреестра  от  31  авг.  2010  г.  №  П/479  «Об  оценке  качества  и  доступности  государственных  услуг,  предоставляемых  территориальными  органами  Росреестра  и  подведомственными  федеральными  государственными  учреждениями  «Земельная  кадастровая  палата»  («Кадастровая  палата»)  по  субъектам  Российской  Федерации»  //  СПС  «КонсультантПлюс».
5. Постановление  Правительства  РФ  от  18  июля  2000  г.  №  537  «Вопросы  Федеральной  службы  земельного  кадастра  России»  //  СЗ  РФ.  —  2000.  —  №  30.  —  Ст.  3154.
6. Приказ  Росземкадастра  от  10  авг.  2000  г.  №  6  «О  функциях  Земельных  кадастровых  палат  в  субъектах  РФ»  //  СПС  «КонсультантПлюс».
7. Постановление  Правительства  РФ  от  19  авг.  2004  г.  №  418  «Об  утверждении  Положения  о  Федеральном  агентстве  кадастра  объектов  недвижимости»  //  СЗ  РФ.  —  2004.  —  №  34.  —  Ст.  3554.
8. Пчелинцева  Т.А.  Жизнь  дачников  не  стала  легче:  Полемика  «дач.  амнистии»  //  Общество  и  право.  2008.  №  2.
9. Приказ  Росреестра  от  10  мая  2011  г.  №  П/161  «О  наделении  федеральных  государственных  учреждений  «Земельная  кадастровая  палата»  («Кадастровая  палата»)  по  субъектам  Российской  Федерации  полномочиями  по  приему  и  выдаче  документов  на  государственную  регистрацию  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним  и  на  предоставление  сведений,  содержащихся  в  Едином  государственном  реестре  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним»  //  РГ.  2011.  22  июня.
10. Указ  Президента  РФ  от  25  дек.  2008  г.  №  1847  «О  Федеральной  службе  государственной  регистрации,  кадастра  и  картографии»  //  СЗ  РФ.  —  2008.  —  №  52  (ч.  1).  —  Ст.  6366.
11. Федеральный  закон  от  24  июля  2007  г.  №  221-ФЗ  «О  государственном  кадастре  недвижимости»  //  СЗ  РФ.  —  2007.  —  №  31.  —  Ст.  4017.
12. Чаркин  С.А.  Разработка  концепции  развития  земельного  законодательства  —  главное  направление  модернизации  земельного  права  //  Российская  юстиция.  —  2010.  —  №  11.  —  С.  16—19;  Концептуальные  проблемы  развития  земельного  законодательства  в  сфере  правового  института  управления  земельными  ресурсами  /  Т.В.  Волкова,  А.И.  Гребенников,  С.Ю.  Королев  //  Экологическое  право.  —  2009.  —  №  5/6.  —  С.  52—60.