ПРАКТИКА  ВНЕДРЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО  ПАРТНЕРСТВА  В  РОССИИ

Блюмина  Анна  Александровна

студент  экономического  факультета  ПГНИУ,  г.  Пермь

E-mail:  nellibl@mail.ru

Паздникова  Наталья  Павловна

научный  руководитель,  канд.  экон.  наук,  доцент  ПГНИУ,  г.  Пермь

В  последние  десятилетия  в  мире  произошли  коренные  изменения  в  методах,  используемых  государством  для  решения  социально-экономических  задач,  проблем  повышения  уровня  и  качества  жизни  граждан  и  удовлетворения  их  растущих  потребностей.  Одним  из  таких  механизмов  сегодня  является  государственно-частное  партнерство  (ГЧП,  Public  Private  Partnership),  которое  представляет  взаимодействие  между  органами  государственной  власти  и  бизнесом,  и  рассматривается  как  необходимое  условие  развития  эффективной  рыночной  экономики. 

На  данный  момент  в  научной  литературе  и  периодике  отсутствует  общепризнанное  определение  ГЧП,  которое  в  полной  мере  и  адекватно  отражало  бы  сущность  этого  экономического  института,  хотя  хорошо  известны  его  базовые  признаки  [1]:

·сторонами  ГЧП  являются  государство  и  частный  бизнес;

·взаимоотношение  сторон  в  ГЧП  закрепляется  на  официальной,  юридической  основе  (соглашения,  договоры,  контракты  и  т.  п.);

·взаимодействие  указанных  сторон  имеет  действительно  партнерский,  равноправный  характер  (т.  е.  в  обязательном  порядке  должен  соблюдаться  паритет,  баланс  обоюдных  интересов);

·ГЧП  имеет  четко  выраженную  публичную,  общественную  направленность  (его  главная  цель  —  удовлетворение  государственного  интереса);

·в  процессе  реализации  проектов  на  основе  ГЧП  консолидируются,  объединяются  активы  (ресурсы  и  вклады)  сторон;

·финансовые  риски  и  затраты,  а  также  достигнутые  в  ГЧП  результаты  распределяются  между  сторонами  в  пропорциях  согласно  взаимным  договоренностям,  зафиксированным  в  соответствующих  соглашениях,  договорах,  контрактах  и  т.  п.

Государственно-частное  партнерство  —  довольно  сложный  инструмент,  который  в  российской  действительности  может  или  вовсе  не  работать,  или  работать  со  сбоями.  Из  рассмотренных  типов  ГЧП  в  Российском  законодательстве  пока  закреплены  лишь  три  (BOT,  BTO,  BOO)  [2].  Тем  не  менее,  по  данным  на  2013  год,  64  региона  страны  (77  %  от  всех  субъектов  РФ)  участвуют  в  322  проектах  ГЧП  [3].  При  этом  регионы  областью  применения  механизмов  ГЧП  считают  не  только  инфраструктурные  проекты,  но  и  проекты  любой  отрасли,  т.  к.  их  реализация  способна  обеспечить  рост  экономики,  создать  дополнительные  рабочие  места,  увеличить  налоговые  поступления  в  бюджет. 

По  результатам  проведенного  исследования  по  данным  электронного  журнала  ГЧП  лидирующее  положение  занимает  Сибирский  федеральный  округ,  который  участвует  в  106  проектах  (33  %);  на  втором  месте  находится  Центральный  федеральный  округ  —  50  проектов  (15,5  %)  и  Северо-Западный  федеральный  округ,  на  счету  у  которого  так  же  50  проектов.  От  лидеров  немного  отстает  Поволжский  федеральный  округ  —  41  проект  (12,7  %).  Низкая  активность  в  Северо-Кавказском  федеральном  округе  —  9  проектов  (2,8  %).  (Диаграмма  1).

Диаграмма  1.    Распределение  проектов  ГЧП  по  федеральным  округам  РФ

Дальневосточный,  Сибирский  и  Центральный  федеральные  округа  лидеры  по  числу  реализованных  проектов  (соответственно  —  9,  11,  12  проектов  ГЧП)  (Таблица  1).  В  Амурской  области  (ДФО)  реализовано  100  %  проектов  ГЧП  —  4  шт.,  в  Хабаровском  крае  (ДФО)  из  5  заявленных  проектов  3  уже  реализованы,  а  2  находятся  на  стадии  реализуемых.  В  СФО  впереди  Иркутская  и  Кемеровская  области  -  по  3  проекта  реализованы,  по  11  проектов  ГЧП  имеют  статус  реализуемых.  В  Кемеровской  области  у  14  проектов  не  указан  этап  реализации  (95  %  от  общего  числа  проектов,  где  не  указан  этап  реализации).  Высокая  доля  реализуемых  проектов  в  Уральском  и  Северо-Кавказском  федеральных  округах  (80,6  %  и  100  %  соответственно). 

Таблица  1.

Степень  реализации  проектов  ГЧП  по  федеральным  округам  за  период  1996—2013  г.*

*Таблица  составлена  автором  по  данным  электронного  журнала  ГЧП

Рассмотрим  отраслевую  структуру  проектов  ГЧП  по  федеральным  округам  РФ  (Таблица  2).  Самая  большая  доля  проектов  приходится  на  отрасль  ЖКХ,  доля  которой  составляет  25,8  %  и  транспорт  (25,5  %).  Лидером  ЖКХ  является  Сибирский  федеральный  округ  (28  проектов  из  83).  Так,  только  в  Кемеровской  области  (СФО)  15  проектов  ЖКХ  в  области  водоснабжения  и  водоотведения.  Подобная  тенденция  прослеживается  во  всех  субъектах  РФ:  Ханты-Мансийский  АО  (УФО)  —  3  проекта  ЖКХ,  Республика  Карелия  (СЗФО)  —  4,  Это  объясняется  тем,  что  объекты  коммунальной  инфраструктуры  в  Российской  Федерации  находятся  в  изношенном  состоянии,  многие  отслужили  нормативный  срок.  В  регионах  требуется  перекладка  теплопроводов,  сетей  водоснабжения  и  канализации. 

Таблица  2.

Отраслевая  структура  проектов  ГЧП  за  период  1996—2013  г.*

*Таблица  составлена  автором  по  данным  электронного  журнала  ГЧП

По  объему  инвестиций  в  сферу  ЖКХ  лидирует  Саратовская  область  (ПФО).  В  стадии  реализации  находится  проект  по  созданию  системы  переработки  и  утилизации  бытовых  отходов  на  территории  Саратовской  области  на  сумму  инвестиций  1  640  030  294  млн.  руб.  Срок  реализации  проекта  2013—2038  гг.  В  Пермском  крае  реализуется  региональный  проект  по  реконструкции  системы  водоснабжения  города  Перми.  Срок  реализации  2013—2054  гг.  Сумма  инвестиций  —  110  000  млн.  руб.

Низкий  уровень  и  неэффективность  транспортной  инфраструктуры  приносит  убытки  российской  экономике.  Практически  во  всех  регионах  железные,  автомобильные  дороги,  мосты  нуждаются  в  реконструкции  и  модернизации.  По  количеству  проектов  в  транспортной  сфере  лидируют  Сибирский,  Северо-Западный  и  Уральский  федеральные  округа  (25,  17  и  11  проектов  соответственно).  Здесь  можно  выделить  Санкт-Петербург  (СЗФО)  —  5  проектов  (3  —  автодороги,  1  реконструкция  аэропорта  «Пулково»),  Ямало-Ненецкий  АО  (УФО)  —  4  проекта  (1  —  транспорт,  3  —  строительство  и  реконструкция  мостов,  в  т.  ч.  строительство  мостового  перехода  через  реку  Надым,  через  реку  Обь  в  районе  Салихарда).

По  объему  инвестиций  в  транспорте  лидирует  строительство  мостов  и  автодорог  (Диаграмма  2).  В  сумму  инвестиций  включены  как  реализованные  проекты,  так  и  в  реализуемые  и  планируемые.¹⁶

Уникальным  проектом  ГЧП  стала  станция  метро  «Мякинино»,  построенная  по  инициативе  ЗАО  «Крокус»,  вложившего  в  проект  600  млн.  рублей.  Это  стало  выгодным  всем  сторонам  сделки:  и  Московскому  метрополитену,  и  инвестору,  обеспечившему  приток  клиентов  в  торговый  центр,  который  расположен  рядом  с  метро. 

Диаграмма  2.  Объем  инвестиций  по  объектам  транспортной  инфраструктуры,  млн.  руб.

Лидером  среди  регионов  РФ  по  уровню  развития  ГЧП  признан  Санкт-Петербург,  который  имеет  довольно  проработанное  региональное  законодательство  и  большой  опыт  реализации  проектов  ГЧП  [2].

В  рейтинге  «готовности»  регионов  к  осуществлению  проектов  ГЧП  Москва  отстает  от  Северной  столицы  (Таблица  7).  Санкт-Петербург  занимает  1  место  с  рейтингом  7,8,  а  столица  России  —  на  13-м  (рейтинг  5,5). 

Оценка  складывалась  из  трех  параметров: 

·     нормативно-правовая  база  в  регионе;

·     •опыт  реализации  ГЧП; 

·     кредитный  рейтинг  региона.

Таблица  3.

Рейтинг  некоторых  регионов  РФ  по  уровню  развития  ГЧП  на  начало  2013  г.

Если  в  России  самыми  масштабными  по  объемам  капитальных  вложений  являются  проекты  ГЧП  в  области  ЖКХ,  транспорте  и  строительстве,  то  за  рубежом  лидирует  социальная  сфера  (гл.  2,  п.  2.1).  В  России  за  период  1996—2013  гг.  в  социально  значимых  отраслях  участвуют  49  проектов,  что  составляет  15  %  от  общего  числа  проектов  по  всем  округам  (здравоохранение  13  проектов  (4  %),  образование  5  (1,6  %),  культура  13  (4  %),  туризм  и  физкультура  и  спорт  по  9  проектов  (2,8  %).  (Таблица  3). 

Таблица  4.

Степень  реализации  проектов  ГЧП  по  социально-значимым  сферам  за  период  1996—2013  г.*

  *Таблица  составлена  автором  по  данным  электронного  журнала  ГЧП

В  5  проектах  из  13  в  области  здравоохранения  участвует  Республика  Татарстан  (ПФО):  реконструкция  центра  планирования  семьи  и  репродукции,  создание  центра  гемодиализа  в  городе  Бугульме  и  др.  Лидером  по  сумме  инвестиций  является  Москва  (ЦФО)  —  4  370  млн.  руб.  (передача  в  концессию  63  городской  больницы,  срок  реализации  2012—2061  гг.)  и  Свердловская  область  (УФО)  —  4400  млн.  руб.  (строительство  многофункционального  медицинского  центра  в  Нижнем  Тагиле).  В  целом,  пока  успешных  проектов  в  области  здравоохранения  не  так  много.  Тем  не  менее  это  направление  имеет  значительные  перспективы.  Например,  в  Москве  будет  осуществлен  пилотный  проект  «Доктор  рядом»  (постановление  Правительства  Москвы  от  25.02.2013  №  100-ПП)  [5],  который  направлен  на  обеспечение  приближенности  оказания  медицинской  помощи  к  месту  жительства,  работы  или  учебы  населения  города,  повышения  доступности  и  качества  оказания  ему  медицинских  услуг  в  рамках  первичной  медико-санитарной  помощи. 

Сфера  образования  в  России  испытывает  значительные  потребности  в  финансовых  ресурсах,  внедрении  современных  методов  управления,  поэтому  развитие  современного  профессионального  образования  сегодня  должно  строиться  на  основе  эффективного  партнерства  государства  и  бизнеса.  Плюсами  такого  сотрудничества  являются  единые  стандарты  обучения  и  дополнительная  финансовая  поддержка,  с  одной  стороны,  и  знания,  максимально  приближенные  к  запросам  бизнеса,  с  другой.  Основную  сумму  инвестиций  в  образовании  взял  на  себя  Ханты-Мансийский  АО  (УФО)  —  70555  млн.  руб.,  из  них  частные  28933  млн.  руб.  Здесь  на  завершающем  этапе  проект  «Новая  школа  Югры  на  2010—2013  годы  и  до  2015  года»  в  рамках  Национальной  образовательной  инициативы  «Наша  новая  школа».  Программа  предусматривает  создание  условий  для  государственно  частного  партнерства  в  целях  обеспечения  доступности  услуг  в  области  дошкольного  образования.

В  сфере  туризма  5  проектов  у  Вологодской  области  (СЗФО),  по  сумме  инвестиций  лидирует  Республика  Бурятия  —  66500  млн.  руб.,  из  них  частные  инвестиции  составляют  60000  млн.  руб.  (федеральный  проект  —  особая  экономическая  зона  «Байкальская  Гавань»).

Проведенное  исследование  показало,  что  самые  распространенные  формы  ГЧП  проектов  —  концессионное  соглашение,  контракт  жизненного  цикла  инвестиционный  фонд,  аренда  с  инвестиционными  обязательствами  (Диаграмма  3).

Диаграмма  7.    Формы  реализации  проектов  ГЧП  в  РФ.  Доля,  %

Большая  доля  в  формах  ГЧП  принадлежит  концессионным  соглашениям  (сфера  ЖКХ  —  16  проектов  и  транспорт  —  18  проектов),  с  помощью  инвестиционного  фонда  реализуются  преимущественно  проекты  в  области  промышленного  производства  (9  проектов).  (Таблица  4).  При  реализации  проектов  ЖКХ  партнерство  государства  и  бизнеса  осуществляется  так  же  и  в  форме  аренды  с  инвестиционными  обязательствами  (11  проектов).  Как  правило,  проекты  в  социально  значимых  отраслях  поддерживаются  контрактами  жизненного  цикла,  в  сфере  здравоохранения  присутствует  государственный  контракт.

Таблица  5.

Правовые  формы  ГЧП  по  отраслям  реализации  проектов  за  период  1996—2013  г.*

*Таблица  составлена  автором  по  данным  электронного  журнала  ГЧП

Проанализировав  имеющиеся  данные  по  реализации  проектов  ГЧП  можно  говорить  не  сколько  о  лучшей  практике,  сколько  о  первом  опыте  завершенных  проектов,  что  является  хорошим  результатом  процесса  развития  сотрудничества  государства  и  бизнеса.

·     Политическая  поддержка  развития  инфраструктуры  на  условиях  ГЧП  на  всех  уровнях;

·     Развитие  законодательной  и  институциональной  базы  ГЧП  на  федеральном  и  региональном  уровнях;

·     Заинтересованность  иностранных  инвесторов  в  реализации  российских  проектов.

Наравне  с  успехами  и  результатами  имеются  и  некоторые  сложности  в  реализации  проектов: 

·Не  отлажен  механизм  взаимодействия  государственного  и  частного  партнеров.  (законодательно  ограниченный  перечень  возможных  форм  взаимодействия  государства  и  частного  инвестора  с  использованием  механизмов  ГЧП.  Отсутствие  единого  профильного  ведомства,  осуществляющего  регулирование  в  сфере  ГЧП).

·Необходим  учет  мнения  бизнес  —  сообщества  при  разработке  и  совершенствовании  нормативно-правовой  базы  в  сфере  ГЧП.

·Отсутствует  единая  методология  реализации  проектов  ГЧП  (необходима  разработка  единой  методологической  базы  по  подготовке  и  реализации  проектов,  мониторингу  реализации  проектов  ГЧП,  оценке  эффективности  внебюджетного  финансирования  инфраструктурных  проектов).

·Необходимо  разработать  и  постоянно  совершенствовать  единые  механизмы  отбора  частных  партнеров  для  реализации  проектов  ГЧП.  (отсутствуют  четкие  критерии  отбора,  необходимо  внедрение  механизмов  независимой  экспертизы  конкурсной  документации  и  соблюдения  конкурсных  процедур).

·Необходим  обмен  опытом  с  зарубежными  партнерами  (организация  специальных  площадок  и  мероприятий  для  взаимодействия  российских  участников  рынка  ГЧП  с  иностранными.

·Недостаточно  информации  о  развитии,  тенденциях  и  проектах  государственно-частного  партнерства  в  России  (в  открытых  источниках  недостаточно  информации  о  текущем  развитии  ГЧП  в  России,  а  имеющаяся  информация  труднодоступна  и  разрозненна).

Состояние  ГЧП  в  России  (поток  проектов,  законодательство,  источники  и  инструменты  финансирования,  кадры)  позволяет  утверждать,  что  начальная  стадия  создания  рынка  пройдена.  Его  дальнейшее  развитие  зависит,  прежде  всего,  от  выбора  модели  организации  развития  инфраструктуры  (корпоративная  модель  с  созданием  национальных  монополий  или  модель  развития  инфраструктуры  на  условиях  проектного  финансирования),  способности  государства  управлять  долгосрочными  рисками  реализации  проектов  (спрос  на  инфраструктурные  услуги,  тарифное  регулирование,  валютный  риск,  координация  развития  инфраструктурных  и  производственных  проектов,  и  т.  д.),  изменений  в  законодательстве.

Суммируя  все  показатели  и  возможности  ГЧП,  можно  сделать  вывод,  что  государственно-частное  партнерство  в  современном  мире  при  грамотном  и  рациональном  поведении  —  механизм,  который  может  стать  основой  создания  высокотехнологических  корпоративных  структур,  призванных  обеспечить  ориентацию  бизнеса  и  государства  на  решение  задач,  связанных  с  выводом  реального  сектора  экономики  из  финансового  кризиса. 

ГЧП  должно  быть  не  простым  сложением  ресурсов.  Партнерские  отношения  государства  и  бизнеса  требуют  согласования  интересов  этих  двух  основных  институтов  современного  общества  и  экономики.  Следует  понимать,  что  каждая  из  сторон  партнерства  имеет  собственные  цели,  решает  свои  конкретные  задачи,  стороны  имеют  различную  мотивацию.  От  учета  этих  факторов  зависит  то,  как  будут  структурированы  партнерские  отношения,  какая  схема  ГЧП  избрана  и  закреплена  соответствующими  соглашениями.

Список литературы:

1.Амунц  Д.М.  ГЧП.  Концессионная  модель  совместного  участия  государства  и  частного  сектора  в  реализации  финансовоёмких  проектов.  —  2005.  —  №  12.  —  С.  16—24.

2.Гагарин  П.А.,  Двинянин  Е.А.  Государственно-частное  партнерство  как  инструмент  реализации  масштабных  проектов.  Аналитическое  исследование.  14  марта  2013  г.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.webcitation.org/6FclsScjo  (дата  обращения  24.10.2013).

3.Инфраструктура  и  ГЧП  в  России.  Электронный  журнал.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.pppi.ru/  (дата  обращения  01.11.2013).

4.Концепция  долгосрочного  социально-экономического  развития  РФ  на  период  до  2020  года,  утвержденная  распоряжением  Правительства  Российской  Федерации  от  17  ноября  2008  года  №  1662-р  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=90601  (дата  обращения  27.10.2013).

5.Постановление  Правительства  Москвы  от  25.02.2013  №  100-ПП  «О  реализации  пилотного  проекта  «Доктор  рядом».

6.Центр  развития  ГЧП  РФ  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.pppcenter.ru  (дата  обращения  27.10.2013).