САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена исследованию конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Автор доказывает, что самостоятельность местного самоуправления, прежде всего, означает его неотъемлемое и важное место в механизме обеспечения конституционной демократии. Вторым существенным компонентом в смысловом содержании конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления является приближение публичного управления к гражданам. Особенно это актуально для России с учетом ее территориальных масштабов, многообразия национальностей, религиозных верований, традиций и культур.

Ключевые слова: местное самоуправление, федеральное вмешательство, конституционализм, демократия, приближение власти к населению.

Keywords: local government, Federal interference, constitutionalism, democracy, approximation of power to populations.

Конституционный строй современной России опирается на ряд фундаментальных принципов, к числу которых относится самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, недопустимость вхождения органов муниципальных образований в систему органов государственной власти, признание и гарантирование местного самоуправления в целом (ст. 12 Конституции РФ). Данная совокупность взаимосвязанных друг с другом конституционных принципов и норм поддерживает прежде всего автономию муниципалитетов в отношении государственной власти, обязанность последних воздерживаться от произвольного и несанкционированного вмешательства в жизнедеятельность местных сообществ [2].

Однако эти конституционные установления не существуют сами по себе. Их нельзя толковать и применять абстрактно, в отрыве от ряда других важнейших принципов и норм конституирующего характера, закрепленных в Основном законе страны. Муниципалитеты не обладают суверенитетом, органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, их деятельность подконтрольна и поднадзорна государству как единственному субъекту, обладающему верховной, полной, целостной и независимой публичной властью.

При подобных обстоятельствах в науке конституционного права приобретают особую актуальность проблемы соотношения между самостоятельностью местного самоуправления и правоограничениями в их деятельности, обязанностью государства поддерживать «автономное» местное самоуправление и одновременно проявлять о нем надлежащую заботу. Все это требует специального научного исследования в контексте, прежде всего, изучения понятия и сущности принципа «самостоятельности».

В теоретической и практической юриспруденции термин «самостоятельность» является чрезвычайно распространенным. Можно с основанием говорить о «процессуальной» самостоятельности следователей, прокуроров и других участников уголовного процесса, «имущественной» самостоятельности предприятий, «организационной», «правовой», «оперативно-хозяйственной» видах самостоятельности, а также «иной» (законом специально не квалифицированной) самостоятельности, например, парламентов, дочерних и зависимых обществ и т.п.

Русскоязычный термин «самостоятельность» как таковой означает возможность и способность самому ставить себе цели и самому их достигать, действовать автономно и обособленно. Это предполагает независимость, свободу от внешних влияний, действие без принуждения и посторонней поддержки, обладание достаточной инициативой и свободой, неподконтрольность и неподотчетность, ответственность перед самим собой[4].

В английском языке этому термину в наибольшей мере соответствуют такие понятия, как «independence» (независимость), «autonomy» (автономия), «sovereignty» (суверенитет), а также различные эквиваленты с приставкой «self» («само»), в частности: self-reliance (самодостаточность), self- sufficiency (самообеспечение), self-support (содержание себя за счет собственных средств) и т.д. Исходя из контекста Европейской хартии местного самоуправления в юридическом смысле наиболее точным из перечисленных является термин «autonomy» (автономия), что предполагает, однако, ряд правоограничений и оговорок (буквально Хартия учреждает лишь принцип «wide degree of autonomy», т.е. не полной самостоятельности, а ее «значительной степени»).

Понимание «самостоятельности» местного самоуправления как «значительной степени» самостоятельности имеет важное теоретико- методологическое и практически прикладное значение. Муниципалитеты «не ставят себе цели». Их определяет законодатель посредством конституционного механизма разграничения предметов ведения и полномочий. Местное самоуправление не действует и не может действовать совершенно обособленно от государства, которое осуществляет законодательное регулирование, публичное управление, прокурорский надзор и правосудие. Государство вправе в установленных законом пределах принуждать муниципалитеты к выполнению их обязанностей и соблюдению юридических запретов [1].

Тем более не может идти речи о какой-либо «не подконтрольности» или «не поднадзорности» местного самоуправления соответствующим государственным органам, их «безответственности» перед государством и народом. Внимательное прочтение нормы ст. 12 Конституции РФ убеждает в том, что даже в буквальном смысле речь идет лишь о самостоятельности местного самоуправления «в пределах своих полномочий», вовсе не о полной самостоятельности муниципалитетов, которые лишь организационно не входят в систему аппарата государства, но являются частью единого и внутренне согласованного механизма публичного управления в стране.

При этом конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления имеет место, составляет одну из фундаментальных основ конституционного строя и подлежит обязательной реализации в силу императивных установлений высшего закона страны. В чем же это проявляется?

Самостоятельность местного самоуправления, прежде всего, означает его неотъемлемое и важное место в механизме обеспечения конституционной демократии. Народовластие – комплексный институт, который не может исчерпываться выборностью и подотчетностью народу только главы государства, федерального парламента и выборных органов субъектов РФ. Если бы выборные органы государственной власти Федерации и ее субъектов вместо обеспечения муниципальных выборов предпочли бы административное назначение на местах государственных чиновников (инспекторов, полномочных представителей, префектов, наместников и т.п.) – конституционный институт демократии в целом продемонстрировал бы свою неполноценность и неэффективность [6].

На федеральном уровне выборным является институт Президента РФ. Но это не означает, что высшие должностные лица субъектов РФ должны назначаться и освобождаться от должности исключительно по воле и усмотрению главы государства. С точки зрения конституционного принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), конечно, Президенту РФ могут быть предоставлены определенные полномочия в механизме назначения или избрания высших должностных лиц субъектов РФ и досрочного прекращения их деятельности. Особенно ярко это проявлялось в период, когда Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливался механизм наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ решениями региональных органов народного представительства по представлению Президента РФ.

Однако и при имеющемся правовом регулировании (право назначения временного исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ до всеобщих выборов, право досрочного прекращения полномочий) компетенция Президента РФ достаточна, чтобы обеспечить согласованное взаимодействие и функционирование этих звеньев единого государственного аппарата [2].

Несколько иначе выглядит эта проблема в отношении формирования и деятельности коллегиальных органов народного представительства России и ее субъектов. Ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не принимают участия в механизме формирования и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Эти компоненты комплексного конституционного института демократии действуют независимо, каждый в пределах своей законодательной, бюджетной и контрольной компетенции.

В связи с этим следует подчеркнуть, что самостоятельность местного самоуправления проявляется в гарантированной законом возможности местных сообществ самим выдвигать и выбирать своих представителей (кандидаты на должности глав муниципальных образований и кандидаты в депутаты представительных органов местного самоуправления), обновляя этот состав на основе периодических публичных выборов, проводимых на конкурсной альтернативной основе. Государство воздерживается от «подбора персонала» должностных лиц местного самоуправления, предоставляя право выбора непосредственно гражданам. При этом закон может предоставить государству возможность определенного участия в «подборе» данного «персонала» муниципальных должностных лиц в целях согласования государственных и местных интересов, не подменяя тем самым институт всеобщих, равных, прямых и тайных выборов органов местного самоуправления.

Вторым важным компонентом в смысловом содержании конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления является приближение публичного управления к гражданам. Особенно это актуально для России с учетом ее территориальных масштабов, многообразия национальностей, религиозных верований, традиций и культур . Единство, прочность и незыблемость государственной власти не означает, что в стране должен полностью исключаться дифференцированный подход к правовому регулированию и публичному управлению. Социальная жизнь граждан не исчерпывается правоотношениями гражданства: люди вовлечены в массу других важных сообществ, включая семью, общину, коммуну и т.п. Эффективное публичное управление требует, чтобы здесь имела место определенная «самоуправляемость», которая исключала бы жесткую и излишнюю централизацию управления по единому «шаблону» всей страны [3].

В связи с этим, на наш взгляд, заслуживает поддержки выработанный и апробированный российской юридической наукой термин «вопросы местного значения». Несмотря на ряд критических высказываний, многие ученые оценивают его положительно. В частности, установлено, что эффективное публичное управление не представляется возможным в отсутствие четкого разграничения между вопросами федерального, регионального и местного значения. Конечно, многие задачи публичной власти (обеспечение безопасности, экономического развития, противодействие коррупции и т.п.) не поддаются такому разграничению или не нуждаются в нем. Однако можно выделить некоторые вопросы, которые с достаточной степенью определенности могут быть отнесены к проблемам «местной значимости», где «приближенность власти к населению» должна быть максимальной, а сфера государственного участия – минимальной, вплоть до ее полного отсутствия. Это, например, вопросы благоустройства, озеленения, содержания придомовых территорий, наименования и переименования улиц, городов и других населенных пунктов, режима работы некоторых публичных учреждений и т.д. Закон может запретить вмешательство в решение подобных вопросов даже Президента РФ и других высших должностных лиц государства без какого-либо крупного ущерба для реализации национальных интересов России. При определенных обстоятельствах, однако, это может оказаться необходимым, что требует соответствующих законодательных оговорок.

Выявленные выше признаки самостоятельности муниципальных образований по реализации своей компетенции не претендуют на исчерпывающий характер. В числе дополнительных признаков можно было бы указать, во-первых, адаптивность полномочий к местным условиям, во-вторых, свободу в определении муниципальных административных структур, в-третьих, ограниченность государственного административного контроля местного самоуправления конституционными принципами и законодательными требованиями, в-четвертых, допустимость государственного контроля над целесообразностью муниципальных решений лишь в отношении делегированных им функций и др.

В целом на основе изложенного можно сформулировать вывод о том, что самостоятельность по предметам ведения как конституционный принцип организации местного самоуправления означает, что муниципалитеты обладают достаточной степенью автономии, которая при этом не должна быть интерпретирована как полная и исключительная. Подобным свойством в некоторой степени обладают лишь полномочия органов местного самоуправления, которые имеют статус «основных» и закреплены на уровне конституции государства или закона. Самостоятельность местного самоуправления, с одной стороны, предполагает, что полномочие гарантирует «полную свободу действий», с другой – его реализация является объектом ограниченного законом государственного административного контроля.

Административный контроль над органами местного самоуправления сам по себе не может квалифицироваться как нарушение демократического принципа самостоятельности муниципалитетов. Полное упразднение административного контроля привело бы к негативным последствиям, угрожающим единству суверенной государственности в демократическом обществе. В связи с этим важной задачей конституционного законодательства и правоприменительной практики в современной России является не отрицание института административного контроля, но его надлежащее правовое регулирование, которое обеспечивало бы соразмерность между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Список литературы:

1. Андриченко Л.В. Законодательство Российской Федерации в сфере разграничения полномочий: проблемы и перспективы // Современное общество и право. 2011. № 1 (2). Вестник Международного юридического института
2. Астафичев П.А. Разграничение ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством // Юридическая наука: история и современность. 2017. № 9.
3. Ахмедов И.Д. Участие Президента Российской Федерации в избрании (наделении полномочиями) глав субъектов Российской Федерации и отрешении от должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 2.
4. Боруленков Ю.П., Гранкина А.Б. Процессуальная самостоятельность следователя как непременное условие творческого подхода к расследованию уголовных дел // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения: Сборник научно-практических трудов. Вып. 4. – М.: Акад. следств. комитета РФ, 2014.
5. Витрук Н.В. Народовластие: конституционный идеал и реальность // Народовластие и права человека. – М.: РАП, 2012.
6. Гильванова И.Н. Организационная самостоятельность местного общественного управления в Российской империи во второй половине XIX – начале XX в. // Проблемы государства и права. 2013. № 3.
7. Захарова М.П. Взаимодействие органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации как необходимое условие полноценного развития регионов // Государство и право: актуальные проблемы современности. – Йошкар-Ола, 2013.
8. Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // С Конституцией по жизни: Избранные научные труды. – М.: Формула права, 2013.
9. Макарцев А.А. Новый порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: возврат к наделению полномочиями или дальнейшее развитие системы многостепенных выборов? // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6.
10. Некрасов С.И. Самоуправление и автономия: некоторые вопросы теории // Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева. Т. II. – М.: Проспект, 2015.
11. Полатов З.Т. Новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 8.
12. Чиркин В.Е. Народовластие в системе публичной власти // Народовластие и права человека. – М.: РАП, 2012.
13. Шугрина Е.С. Отдельные аспекты организационных основ местного самоуправления в работах академика О.Е. Кутафина // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 5.