МЕХАНИЗМ ПРИМЕНЕНИЯ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ В ЛЕСНОМ КОМПЛЕКСЕ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ

В настоящее время четверть лесного покрова мира располагается на территории Российской Федерации. Леса - основной тип произрастаемой растительности в России, они занимают 45 % ее территории. Наибольшая концентрация лесов (лесистость) отмечается в Сибири, на Дальнем Востоке и на Европейском севере. Самая высокая доля лесопокрытой площади характерна для Иркутской области и Приморского края, несколько ниже они на юге Хабаровского края, юге Якутии, в приенисейской части Красноярского края и в республике Коми, Вологодской, Костромской и Пермской областях. Несмотря на вышесказанное, показатель лесистости сопоставим с высокими запасами древесина лишь в Приморском крае и, в меньшей степени, на юге Красноярского края. В других регионах, где произрастают наиболее продуктивные леса (на Кавказе, Алтае, Европейском центре) лесистость заметно снижена, причем в значительной степени благодаря деятельности человека. Лесной комплекс многих регионов подвержен нерациональному использованию.

Лесным комплексом называют совокупность предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых состоит в сохранении и использовании лесных ресурсов, производстве лесных продуктов и предоставлении лесных услуг [5]. В данной статье лесной комплекс рассматривается как совокупность предприятий лесного хозяйства (осуществляющих работы по лесоустройству, лесозащите и лесовосстановлению) и лесопромышленного комплекса (лесозаготовительный сектор, деревообрабатывающая, целлюлозно-бумажная и лесохимическая промышленность). Развитие лесопромышленного комплекса невозможно без соответствующего и адекватного управления лесным хозяйством, т.к. контроль за левосстановлением, лесоустройством и лесозащитой напрямую влияет на обеспеченность древесным ресурсом промышленного предприятия.

Красноярский край располагает на своей территории самым большими лесными запасами в стране. Общая площадь земель лесного фонда края составляет 163946,4 тыс. га из них эксплуатационных лесов – 61957,9 тыс. га. 72,1 % территории края покрыто лесами. Общий запас древесины - 11939,8 млн куб. м. Край стабильно показывает результат 7-8 % от общероссийского объема.

В период с 2011 по 2015 гг. объем заготовок древесины в Красноярском крае вырос на 2,8 млн куб. м. Это составляет порядка 8-10 % от общероссийского объема заготовок [7].

При росте объемов заготовки древесины в Красноярском крае наблюдается уменьшение площади земель лесного фонда, покрытых лесной растительностью на 14,8 тыс. га за аналогичный период. По наиболее ценной хвойной лесообразующей породе наблюдается уменьшение на 79,7 тыс. га. Если обратиться к динамике лесного фонда Красноярского края за более продолжительное время, то можно отметить, что покрытая лесом площадь уменьшилась за 50 лет на 2,0 %, площадь спелых и перестойных насаждений хвойных пород – на 8,8 %, общий запас древесины – на 12 %, а запас древесины хвойных пород – на 35 %. Эксплуатационный запас хвойных уменьшился как минимум на 50 % [6].

Исследуемые данные характеризуют проблему снижения отечественных лесных запасов ни как тенденцию последних лет, а как глобальную проблему, которая является важным негативным фактором развития лесного комплекса.

Действующие механизмы управления лесохозяйственной деятельностью не в полной мере обеспечивают восстановление лесов на вырубленных площадях и их расширенное воспроизводство. Отсутствие четкой и сбалансированной государственной лесной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов влечет за собой снижение продуктивности лесов, росту антропогенного воздействия на леса и окружающую среду, снижению лесного дохода и прибыли хозяйствующих субъектов [4].

В соответствии с Лесным кодексом в России установлена исключительная государственная собственность на лесные ресурсы. Вследствие этого государство вправе либо самостоятельно распоряжаться лесным фондом в коммерческих и других целях (защита окружающей среды, мероприятия по лесозащите и лесовосстановлению и пр.), либо передать часть прав на использование лесов представителям бизнеса. Тем не менее, в действительности государственная политика в сфере лесов в России в настоящее время является малоэффективной и не может обеспечить выполнение функций по поддержанию устойчивого лесного хозяйства, т. е. такого способа использования лесных ресурсов, который обеспечивал бы не только удовлетворение текущих внутренних потребностей в древесных ресурсах, но и сохранение возможности долгосрочного использования лесов в интересах будущих поколений.

Важность повышения продуктивности и оборачиваемости лесных ресурсов определяется необходимостью удовлетворения возрастающих запросов деревообработки в высококачественном и специализированном древесном сырье. Развитость лесоустройства и лесной инфраструктуры региона определяют возможности для устойчивого ведения лесопользования.

Лесоустройство – это крайне важный элемент в объективной оценке ресурсного потенциала лесного фонда. Рассматривая вопрос сырьевой безопасности по действующему лесоустройству и лесохозяйственным регламентам необходимо отметить, что на территории края имеются запасы лесных насаждений, как по хвойному хозяйству, так и по мягколиственному. Однако существует проблема подбора лесных участков для осуществления деятельности действующих и планируемых к созданию на территории края производств, связанная с устаревшими лесоустроительными данными.

В настоящее время давность лесоустроительной документации лесничеств до 10 лет в 18 лесничествах, от 10 до 19 лет – в 26 лесничествах, и в 17 лесничествах давность лесоустройства свыше 20-ти лет.

Таким образом, из 61 лесничества лишь 21 (что составляет 34 % от общего количества) имеет актуальные материалы лесоустройства. Данное положение значительно осложняет подбор лесных участков для вновь создающихся производств и для расширения арендной базы действующих предприятий.

Отсутствие достоверной лесоустроительной информации значительно затрудняет определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов, препятствует объективной кадастровой оценке лесов, не позволяет рационально спроектировать объемы лесохозяйственных работ и сроки их выполнения. Также отсутствие достоверной информации приводит к снижению эффективности планирования использования лесов, в отношении предоставления лесных участков для реализации инвестиционных проектов.

Лесная инфраструктура в Красноярском крае находится в неудовлетворительном состоянии. Вопрос транспортного сообщения стоит весьма остро. В таких отраслях экономики, как лесная промышленность, характеристики транспортной инфраструктуры, осуществляющей сообщение мест заготовки и переработки леса, а также его отправки конечным потребителям, приобретают важнейшее значение, поскольку высокие транспортные издержки приводят к снижению конкурентоспособности продукции. В настоящее время большинство осваиваемых в Красноярском крае лесных ресурсов располагаются в непосредственной близости от существующих лесовозных дорог, которые были построены еще во времена Советского Союза. Лесозаготовители и лесопромышленники, как правило, не способны инвестировать весьма существенные средства в строительство новой транспортной сети заготовки древесины, а государство перераспределяет средства, которые накапливаются в дорожных фондах, на другие нужды. Все это приводит к быстрому исчерпанию лесных ресурсов вдоль существующих лесовозных дорог. По состоянию на 2015 г. средняя плотность дорог в лесах Красноярского края составляет 1,2 км на тысячу гектаров, что в 6 раз меньше оптимальной и в 30 раз меньше, чем в европейских странах. Ежегодный объем строительства лесных дорог арендаторами не превышает 15 % нормативной потребности, что ведет к перемещению лесозаготовок в отдаленные от действующих транспортных путей массивы спелых и перестойных древостоев.

Нельзя не упомянуть и низкую эффективность мероприятий по защите лесов от пожаров. Лесные пожары, по оценке мирового научного сообщества, являются одним из наиболее грозных врагов лесного хозяйства, поскольку помимо уничтожения лесных ресурсов и превращения огромных территорий в непродуктивные пожар зачастую оказывает катастрофическое воздействие на естественные экосистемы. Немаловажен также эффект, который лесные пожары оказывают на глобальный климат, производя эмиссию больших объемов парниковых газов.

Лесные пожары зачастую являются следствием такой проблемы для лесного хозяйства как нелегальные рубки. Проблема незаконных рубок леса не только наносит прямой экономический ущерб в виде потери лесных ресурсов и упущении выгоды для государства, но и приводит к тяжелым последствиям для самого лесного хозяйства. При таком характере лесопользования не выполняются лесовосстановительные мероприятия, а сам по себе способ ведения лесозаготовительных работ приводит к повышению вероятности возникновения лесных пожаров. Зачастую такие пожары происходят по умыслу самих нелегальных лесорубов с целью сокрытия результатов своей деятельности.

Вышеуказанные проблемы являются результатом несовершенства лесного законодательства в части управления древесными ресурсами на основе механизма аренды, условия которого не стимулируют арендатора к инвестированию в расширенное воспроизводство лесов.

Механизм арендных отношений в лесном комплексе, основы которых были впервые заложены в Лесной кодекс 1993 года, представляет из себя комплекс противоречий с действующим законодательством. Например, в статье 607 Гражданского кодекса РФ об объектах аренды прописано, что в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи) [1]. Но совершенно очевидно, что вырубка леса не может классифицироваться как «непотребляемая вещь». При использовании лесосырьевой базы на основании представленных условий договора аренды фактическая стоимостная ценность лесного участка, по мере осуществления сплошных рубок, будет стремительно снижаться. Данный фактор можно назвать первейшим аргументом для отказа от практики использования аренды лесов при их хозяйственном освоении. Законодательство, регламентирующее арендные отношения в использовании лесов, регулярно подвергалось редакциям и всевозможным корректировкам. Так, был скорректирован срок действия договоров аренды, был упразднен конкурсный доступ арендаторов к лесным ресурсам и введена система аукционов. Также на арендаторов стало возлагаться все больше обязательств, связанных с обеспечением пожарной и санитарной безопасности в лесах, лесовосстановлением и общим обслуживанием арендуемой лесной территории.

В целом, действующая система распределения участков лесных земель для осуществления лесозаготовительной деятельности с помощью лесных аукционов является достаточно эффективной. За последние пять лет федеральная власть предприняла ряд корректировок механизмов осуществления аукционов. В средствах массовой информации регулярно обсуждаются эпизоды уголовных дел, возбуждаемых в отношении чиновников среднего уровня лесных министерств субъектов по поводу получения ими взяток за предоставление преференций определенным участникам лесных аукционов. Наряду с этим все реже происходят случаи распределения лесных ресурсов без проведения аукциона, т. е. механизм принуждения в этом отношении срабатывает все чаще.

Последовательные изменения в законодательстве, регулирующем отношения в сфере аренды лесов Российской Федерации, сформировали исключительную форму государственного-частного партнерства. Стоит отметить, что данный механизм организации управления лесами не востребован в большинстве зарубежных стран.

Для ведущих лесных иностранных государств наиболее перспективной и эффективной формой организации хозяйственного управления лесами является концессия, которая представляет собой систему отношений между государством и юридическим или физическим лицом, возникающую в результате предоставления концедентом (государством) концессионеру (юридическому или физическому лицу)  прав пользования государственной собственностью по договору за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительно монополию государства [3]. Особенность государственной концессии состоит в том, что соответствующие государственные активы и права передаются частным структурам на срок, оговоренный сторонами, с последующим возвратом активов государству.

Согласно Федеральному закону № 115 ФЗ от 21.07.2005 «О концессионных соглашениях», основанием для концессии является соглашение, согласно которому государство, сохраняя право собственности на объект партнерства, уполномочивает частную компанию выполнять в течение определенного срока оговоренные в соглашении функции и наделяет ее для этого необходимыми полномочиями. Концессионер принимает на себя инвестиционные риски по осуществлению финансирования тех или иных объектов, задействованных в партнерском проекте.

Модель концессионного управления организацией лесопользования имеет ряд ключевых различий с устоявшейся формой имущественных отношений, основанных на принципе аренды:

Во-первых, предметом концессионного соглашения является участок земли, на котором размещен лес, а не лесосырьевая база, т.е. установленная нормативами величина изымаемого древесного сырья, как это прописано в действующем на данный момент Лесном кодексе РФ. Эта законодательная регламентация в корне трансформирует подход к организации хозяйственной деятельности в лесу, которая перестает ограничиваться лишь заготовкой древесины в пределах установленных нормативов и проведением лесовосстановительных работ на вырубках. Хозяйствующий субъект, имеющий статус концессионера, назначается ответственным за состояние лесов на земельном участке, включая их санитарно-биологическую и противопожарную безопасность.

Во-вторых, концессионная форма организации лесопользования базируется на приоритете инвестиций не только по их объемным и структурным характеристикам, но и по планируемому сроку их вложения в социально-транспортную инфраструктуру осваиваемых территорий. По сути это означает, что вложения основного и оборотного капитала в инфраструктуру на территории лесного участка, находящегося в концессии, опережают во времени изъятие ресурсов, что дает государству гарантии финансовой обеспеченности и платежеспособности предпринимательских структур при формировании партнерских отношений.

В-третьих, право на использование лесов на базе концессионных соглашений предоставляется через конкурсный (а не аукционный, как при аренде лесных участков) отбор потенциальных лесопользователей. Важным условием отбора является правовая ответственность, отраженная в лесном плане, который и по форме, и по содержанию отличается от проекта освоения лесов, предложенного Лесным кодексом. Главным разделом Лесного плана является инвестиционная программа с указанием объектов вложения финансовых средств как концессионера, так и государства.

В-четвертых, экономическое взаимодействие государства и частного бизнеса при концессионном использовании лесов осуществляется через концессионную плату, которая в отличие от арендной платы:

а) устанавливается в зависимости от объема изымаемых ресурсов и площади земельного участка;

б) формируется в процессе на договорной основе между государством и частным бизнесом в открытых процедурах;

в) учитывает затраты частного бизнеса на создание транспортной инфраструктуры и проведение лесохозяйственных мероприятий.

Концессия на использовании лесных ресурсов является невостребованным механизмом лесоуправления в России. Механизм концессионного лесопользования, при условии совершенствования нормативно-правовой базы, способен стать наиболее мощным и действенным инструментом государственного стимулирования воспроизводства лесов на территориях, где были проведены сплошные рубки.

Генеральной целью концессии является вовлечение капитала частных предпринимательских структур для решения задач направленных на достижение оптимального расходования бюджетных и внебюджетных средств на содержание лесного хозяйства. Именно это делает возможным повышение качества и продуктивности вновь воспроизведенных лесов.

Реализацию механизма концессии в лесном комплексе Красноярского края можно провести по следующему алгоритму:

1. Определяется непосредственный объект концессионного соглашения для реализации партнерских отношений. Таким объектом должен быть свободный лесной участок, который свободен от арендаторов и не выставляется на аукционе. Перечень лесных участков, пригодных для передачи в концессию, формируется государственным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства. Таким органом выступает Министерство лесного хозяйства Красноярского края. Данный список утверждается отдельным распорядительным актом. Крайне важно на лесных участках, вошедших в перечень для концессий, провести качественное лесоустройство для определения точной расчетной лесосеки и оценки экономически доступной части предлагаемой лесной территории. В противном случае, невозможно будет четко определить объем лесопользовательских и лесохозяйственных функций, объем строительства лесной инфраструктуры, а также цены концессий.

Цена передаваемого участка определяется на основании показателя запаса древесины, на участках, переданных в концессию, и платы за единицу ресурса, размер которой не должен превышать среднюю по региону установленной при договоре аренды.

Формула расчета имеет вид:

где  – цена концессии (предоставляемый финансовый платеж за выбранный лесной участок, переданный в концессию);

5. – объем корневого запаса древесины на территории переданного в концессию лесного участка;

 – средняя плата за единицу ресурса по договорам аренды в регионе;

 – минимальная ставка за единицу ресурса, установленная Правительством РФ;

 – повышающий коэффицент, установленный субъектом РФ.

2. Выбор концедента. Т. к. леса находятся в исключительной собственности государства, то исполнять роль концедента может только Министерство лесного хозяйства Красноярского края, поскольку именно этот орган исполнительной власти исполняет возложенные полномочия по защите, охране, воспроизводству, эксплуатации и лесоустройству лесов в регионе.

Министерство лесного хозяйства Красноярского края, как концедент, передает право пользования по осуществлению лесохозяйственных функций на срок, оговоренный партнерами, на платной и возвратной основе при условии выполнения мероприятий программы освоения и воспроизводства лесов на передаваемых в концессию лесных участках. При этом вид деятельности по осуществлению лесохозяйственных функций и проект мероприятий (объемы, сроки, сумма капитала) определяются представителем государственной власти, а концессионная плата и срок концессии устанавливаются по согласованию сторон.

Важно отметить, что срок концессии устанавливается на достаточно долгий срок, чтобы концессионер был в состоянии вернуть свои финансовые средства, вложенные в виде инвестиций, и получить планируемую прибыль.

Формула для расчета срока концессии будет выглядеть следующим образом:

где  – капитал концессионера,

 – выручка от эксплуатации лесных ресурсов,

– эксплуатационные издержки,

 – прибыль от разницы в цене ресурса на корню междуи .

где  – срок концессии, лет;

 – объем инвестиций на финансирование Программы, руб;

 – доля инвестиций концессионера, %;

 – годовая расчетная лесосека на арендуемых участках, куб. м;

 – Средняя по региону плата за единицу ресурса, переданного в аренду, на момент заключения концессионного соглашения;

– рыночная цена единицы ресурса, взимаемая концессионером при передаче лесного ресурса для рубки по аутсорсингу;

 – товарность 1 кубометр по лесохозяйственной деятельности за год, предшествующий году заключению концессионного соглашения;

R – рентабельность валового выпуска продукции лесозаготовок (сложившаяся по лесозаготовительным предприятиям регионального лесного комплекса за год, предшествующий году заключения концессионного соглашения);

– прибыль на капитал, руб.

где  – доходная ставка на депозитные вклады в доверенном банке концессионера, на дату заключения концессионного соглашения.

Размер доли вкладываемых финансовых средств концессионером становится решающими фактором конкурсного выбора концендентом концессионера. Длительность срока реализации концессии зависит от величины доли концессионера, т. е. чем выше доля, тем более длительным будет срок. Данный механизм экономических отношений позволяет заинтересовать и активизировать концессионера брать на себя максимально возможный объем инвестиций и тем самым обеспечивать максимальный срок концессии.

3. Выбор концессионера. Концессионером может стать коммерческая структура, осуществляющая круг обязанностей по леспользованию, лесовоспроизводству, защите и охране лесов (лесохозяйственные функции). Среди определенного перечня коммерческих структур, предпочтение стоит отдавать наиболее крупным организациям, способным выполнять лесохозяйственные мероприятия на основе располагаемой материально-технической базы и кадрового потенциала, а также имеющихся финансовых резервов. Выбор концессионера может осуществляться на конкурсной основе. В Красноярском крае в роли концессионера могли бы выступать такие крупные лесопромышленные предприятия, как ООО «Приангарский ЛПК», ООО «Богучанский ЛПК» и ОАО «Лесосибирский ЛДК №1». Данные предприятия являются лидерами в отрасли и обладают достаточной финансовой прочностью, чтобы выполнять лесохозяйственные функции, установленные концендентом, в полном объеме, в установленные сроки и за счет собственных средств, руководствуясь лесоводческим регламентом.
4. Подготовка и заключение концессионного соглашения. Министерство лесного хозяйства Красноярского края разрабатывает концессионное соглашение, обязательным условием которого является Программа (проект) прогрессивного воспроизводства и эксплуатации лесов (в разрезе мероприятий, сроков и графиком их выполнения, объемом финансирования) на участках, передаваемых в концессию. Программа (проект) разрабатывается на срок 10 лет (срок действия лесного регламента) с разбивкой (лагом) по 5 лет [2].

Таким образом, концессионер наделяется правами владения и пользования лесным участком на оговоренных условиях и вся продукция, произведенная в процессе согласованных видов деятельности, является собственностью концессионера и реализуется им по индивидуально установленным тарифам, приемлемым на рынке. К данной продукции относятся древесина, полученная при рубках ухода, сплошных рубках на землях лесного фонда, продукция переработки древесины, произведенная на существующих и вновь введенных мощностях, продукты переработки недревесных ресурсов (дикоросов), услуги, оказываемые другим субъектам и пр.

5. Реализация и контроль исполнения концессионного соглашения. По истечении первых 5-ти лет действия соглашения, проводится проверка исполнения заявленных в Программе мероприятий. При соблюдении всех лесоводческих регламентов соглашение пролонгируется на следующие 5 лет. В случае если и следующий период, при проведении аудита, не вызвал претензий, по осуществлению возложенных обязанностей, то соглашение окончательно пролонгируется на тот срок, который позволит получить концессионеру достаточный доход и полностью вернуть вложенные средства.

Государственное-частное партнерство в форме концессионного соглашения в лесном комплексе дает определенные преимущества для концессионера и концедента.

Для концессионера это:

- устойчивое пользовании лесами в течении долгого времени и потенциал развития производственных мощностей по комплексной, глубокой переработке древесного сырья;

- повышение финансовой стабильности из-за нарастания товарности эксплуатируемого ресурса, путем углубления его переработки;

- обновление и увеличение стоимости основных фондов за счет долевого участия в объектах, построенных в рамках программы концессионного соглашения.

Для концедента это:

- стабилизация и (или) повышение поступлений доходов от использования лесов в бюджет;

- снижение уровня безработицы на территории муниципалитетов, особенно в сельской местности, за счет создания новых рабочих мест концессионером;

- увеличение налогооблагаемой базы за счет внедрения новых производств (роста доходности, фонда оплаты труда, основных фондов);

- возможность получения более продуктивных лесов в перспективе.

Концессионная форма прогрессивного лесопользования – это мощный инструмент для стимулирования развития регионального лесного комплекса. Механизм концессий, подразумевающий взаимовыгодное сотрудничество государства и коммерческих структур, в перспективе способен нивелировать кризисные явления в лесном хозяйстве, а также в лесопромышленном комплексе края. Сохранение и приумножение породного состава лесов даст стимул для развития лесной промышленности, которая обеспечит устойчивое социально-экономическое развитие региона, сделает возможным улучшение торгового баланса края, увеличит занятость и его заработную плату, повысит конкурентоспособность и прибыльность лесопромышленных предприятий Красноярского края, а значит, и отчисления в бюджеты различных уровней.

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. В 4 ч. Ч.2 [Электронный ресурс]: федер. закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ ред. от 21.07.2014. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 07.05.2017)
2. Миронов А.В. Частно-государственное партнерство в лесном секторе Вологодской области / А.В. Миронов // Управление экономическими системами. Москва. – 2013. – №12. – [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://elibrary.ru/download/73720376.pdf (дата обращения 06.05.2017)
3. О концессионных соглашениях. [Электронный ресурс]: федер. закон Российской Федерации от 21.07.2005 № 115-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 07.05.2017)
4. Петров В. Н. 10 задач лесной политики России. [Электронный ресурс]: В. Н. Петров // ЛесПромИнформ. – 2013. – № 8. – Режим доступа: http://lesprominform.ru/jarchive/articles/itemshow/3368 (дата обращения 06.05.2017)
5. Пыжев А. И. Лесная рента в экономике России: оценка и эффективное использование: монография / А. И. Пыжев, Ю. И. Пыжева, Е. В. Зандер. – Красноярск: Сиб. федер. ун-т, 2015. – 202 с.
6. Соколов В. А. Динамика лесов Красноярского края / О. П. Втюрина, В. М. Скудин, В. А. Соколов. Красноярск: Дарма-печать, 2013. 103 с.
7. Управление федеральной службы государственной статистики по Красноярскому краю. [Электронный ресурс]: Лесной комплекс Красноярского края. – Режим доступа: http://krasstat.gks.ru (дата обращения: 07.05.2017)