ПРАКТИЧЕСКОЕ ПРИМЕНЕНИЕ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ

Долгих Евгений Александрович

Студент 4 курса Школы Экономики и Менеджмента Дальневосточного Федерального Университета, г. Владивосток

dolgikh.evgeny@gmail.com

Кузнецова Наталья Викторовна

научный руководитель, профессор каф.  мировой экономики ШЭМ ДВФУ, г. Владивосток

В последнее время тема государственно-частного партнерства (ГЧП) становится все более популярной. Масштабные инфраструктурные проекты в условиях возрастающего бюджетного давления требуют больших вложений и кооперации между бизнесом и государством. Для привлечения частного капитала, технологий, эффективного менеджмента государству необходимо сформировать такой экономический и организационно-правовой механизм, который бы обеспечивал заинтересованность частного сектора в таком виде сотрудничества, создать прозрачную и справедливую процедуру отбора проектов и партнеров, сформировать среду, направленную на снижение общественных издержек, проектных и производственных рисков.

Существует несколько определений государственно-частного партнерства. В настоящее время в России не сложилось четкого понимания термина ГЧП. Существует несколько трактовок  этого понятия внутри научного сообщества.

В широком смысле ГЧП может рассматриваться как любое сотрудничество государства и бизнеса. В этом случае под этим термином понимают любое совместное участие публичной и частной стороны в инвестиционном проекте от софинансирования до создания экспертных советов из представителей государства и бизнеса [3]. Однако данная трактовка дает слишком общее описание ГЧП как явления и затрудняет применение этого термина.

Варнавский понимает партнерство государства и частного сектора какинституциональный и организационный альянс между властью и частным бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных, общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности до оказания общественных услуг [1].

Согласно проекту Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» государственно-частное партнерство – долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов [7].

В более узком смысле ГЧП – определенный тип отношений между государством и частным инвестором на оговоренных условиях, действующий ограниченный период времени, с разделением рисков, и, как правило, для реализации проектного финансирования в сфере инфраструктуры или оказания услуг. Речь идет о типе сотрудничества, среднем между полной приватизацией государственного имущества и представлением определенных частных услуг на уровне госзаказа. Это так называемый “проектный” или ”европейский” подход. В данной статье ГЧП рассматривается именно с этой точки зрения.

Под механизмами следует понимать организационно-правовые конструкции, используемые при реализации ГЧП-проектов. К инструментам ГЧП относится достаточно широкий перечень различных государственных и финансовых институтов, организационно-правовых форм и источников финансирования. Т.е. понятие инструмент государственно-частного партнерства шире и включает в себя понятие механизма.

Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в России выступает одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности, роста конкурентоспособности страны, а также развития производственной и социальной инфраструктуры. Такое взаимодействие позволит увеличить темпы роста ВВП, повысить эффективность бюджетного сектора экономики, науки и образования с точки зрения соответствия потребностям развития экономики, снизить издержки всех уровней при реализации инфраструктурных проектов. При этом развитие инфраструктуры как одного из условий устойчивого развития экономики России должно являться не самоцелью, а реально способствовать качественному изменению структуры экономики. Эта задача может быть успешно решена лишь при активном участии бизнеса в инвестиционном процессе  [3].

Согласно последним опросам и исследованиям в России наиболее широко применяются следующие механизмы государственно-частного партнерства:

1. Долгосрочные инвестиционные соглашения
2. Арендные соглашения
3. Концессионные договоры
4. Договоры управления
5. Создание совместных предприятий
6. Соглашение о разделе продукции
7. Различные смешанные договоры

Механизмы ГЧП отличаются правовой природой, сте­пенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за создание объекта, эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а также тем, кому принадлежат активы и длительностью сотрудни­чества.

Долгосрочные арендные отношения как механизм ГЧП – это организационно-правовая конструкция, форма имущественного договора, при которой государство (арендодатель) передает принадлежащее ему имущество во временное владение и пользование арендатору (частному лицу) за арендную плату  на оговоренных условиях. Традиционные договоры аренды оставляют ответственность за проведение модернизации и развитие арендуемых основных фондов собственнику (государству). Вновь созданные объекты в результате деятельности арендатора с использованием арендуемого имущества становятся его собственностью. Арендуемое имущество не может менять своего назначения, а также должно быть передано государству в неизменном состоянии по завершению арендных отношений. Договором аренды может быть предусмотрено проведение работ по модернизации и улучшению арендуемого имущества. Работы по улучшению объектов инфраструктуры (неотделимые улучшения) должны быть согласованными с арендодателем, в противном случае частный собственник несет дополнительные риски. Для этих целей заключается договор аренды муниципального имущества с внесением неотделимых улучшений. В практике ГЧП договор аренды зачастую  дополняется инвестиционным соглашением и контрактом на обслуживание (восстановление, реконструкцию) основных средств. Инвестиционное соглашение в данной схеме определяет, как правило, размер финансовых средств, которые арендатор должен вложить и объекты, которые должен построить (модернизировать). Вновь созданные и модернизированные в рамках инвестиционного соглашения объекты становятся до окончания действия договора аренды собственностью оператора, а затем передаются в публичную собственность. Контракт на восстановление основных средств регламентирует, каким образом будет производиться ремонт и обслуживание арендованного имущества. Таким образом реализуется схема LDO (Lease –  Develop–  Operate, аренда – развитие– управление).

Арендуемое имущество может перейти в полную собственность арендатора в случае, если между государством и частным инвестором был заключен лизинговый договор, согласно которому арендатор по завершению долгосрочной аренды становится собственником объекта.

Договор аренды является составной частью многих форм и моделей ГЧП.

Договор управления является следующим механизмом ГЧП. Ст. 1012 ГК РФ содержит определение договора доверительного управления имуществом, как договора в соответствии с которым одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя) [2]. Доверительный управляющий вправе совершать в отношении переданного имущества в соответствии с договором доверительного управления любые юридические и фактические действия в интересах выгодоприобретателя. Хотя передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему, однако последний осуществляет полномочия собственника в отношении имущества, переданного в доверительное управление. Ограничения в отношении отдельных действий по управлению имуществом могут быть предусмотрены законом или договором.

Таким образом, государство (муниципальное образование) передает свое имущество управляющей организации, которая обязуется осуществлять управление этим имуществом за вознаграждение с одновременным проведением его модернизации, ремонта или реконструкции на оговоренных заранее условиях. Вознаграждение частному сектору выплачивается на фиксированной или дифференцированной основе, с учетом премий, связанных с достижением конкретных целевых показателей. Финансовые риски несет государство. Доверительное управление позволяет увеличить эффективность функционирования объекта, инвестиций  и самого процесса предоставления услуг.

Договор на управление позволяет четко разграничить обязанности собственника и обязанности управляющего, создать экономические стимулы эффективного управления собственностью. Данная организационно-правовая конструкция может выступать в роли как самостоятельного механизма ГЧП, так и в роли составной части различных схем ГЧП, например, BLT, BOOTи др, где на определенном этапе объект передается в управление частному партнеру.

Соглашение о разделе продукции является самой первой формой ГЧП, которая была реализована в России. Это договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями настоящего Федерального закона [5]. От концессии отличается тем, что концессионеру принадлежит вся выпущенная им продукция,а в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Механизм отличается относительно узкой областью применения. Спецификой правоотношений по пользованию недрами на условиях распределения продукции является использование особенного правового режима, который предусматривает замену части налогов, сборов, пошлины и других обязательных платежей, за исключением тех, которые предусмотрены пунктом 7 статьи 346.35 Налогового кодекса, распределением произведенной продукции в соответствии с условиями соглашения.

К сожалению, за прошедшее время в России не заключено ни одного соглашения о разделе продукции согласно действующему закону об СРП.

В настоящее время в России действуют четыре соглашения о разделе продукции: «Сахалин"1» (подписано 30 июня 1995 г.), «Сахалин"2» (подписано 22 июня 1994 г.), «Харьягинское месторождение» (подписано 20 декабря 1995 г.). Существующие проекты, работающие по схеме СРП, были запущены еще до принятия изменений к закону. Соглашение по «Самотлорскому месторождению» (подписано 24 декабря 1999 г.) было заключено после вступления в силу ФЗ «О СРП», однако с середины 2004 года данное соглашение реализуется на общих условиях недропользования в соответствии с Законом РФ «О недрах». В то же время сложности, с которыми столкнулись недавно компании, осваивающие шельф Сахалина, показывают, насколько несовершенно существующее законодательство в этой сфере и насколько сильны позиции государства.

Фактически, СРП в его нынешнем виде является отмирающим механизмом государственно-частного партнерства. Данный механизм имеет огромное количество недостатков, которые не оставляют возможности для развития этой организационно-правовой формы в России.

Создание совместных предприятий является весьма распространенным механизмом государственно-частного партнерства. Партнерство может быть реализовано как в форме акционерного общество, акционерами которого являются органы государства и частные инвесторы, так и  совместное предприятие с долевым участием сторон. Особенность данного механизма – постоянное участие обеих сторон (государства и бизнеса) в проектной, производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности на всех этапах сотрудничества. Возможности частного партнера по принятию самостоятельных решений определяются, как правило, размером  доли в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины.

Долгосрочные инвестиционные соглашения. Договор, заключаемый между государством и частным инвестором, предусматривающий обязательства инвестора и государство по инвестированию денежных средств в объекты инвестиционного проекта и взаимные обязательства по партнерству между сторонами, объем и формы предоставления частного и государственного финансирования, а также иные условия [6]. Финансирование может осуществляться за счет средств бюджетов Российской Федерации, региональных бюджетов, Инвестиционного фонда РФ, Внешэкономбанка, ЕБРР, целевых программ, других институтов ГЧП, а также средств частного инвестора.

Наиболее гибкий и универсальный механизм государственно-частного партнерства в российской практике. Является составным элементом различных схем ГЧП.

Вышеперечисленные механизмы далеко не всегда используются отдельно. Реализация ГЧП-проекта  требует комплексного подхода, и в рамках какого-либо одного отдельного механизма реализовать такой проект зачастую невозможно. В этом случае отношения публичного и частного партнеров оформляются смешанными договорами, содержащими элементы различных договоров: договора подряда на выполнение проектно-изыскательских работ, строительного подряда, договора аренды, доверительного управления имуществом, договора возмездного оказания услуг, оплаты в рассрочку и других.  Данный тип отношений регламентируется Гражданским кодексом Российской Федерации. Гражданский кодекс содержит нормы,  позволяющие применять в российской практике такие модели государственно-частного партнерства, как BOT, BOLT, DBFO и др.

Модель BOT(Build– Operate– Transfer, строительство – эксплуатация– передача). BOTявляется моделью ГЧП, при которой частный сектор берет на себя риски и ответственность за проектирование, строительство и эксплуатацию объекта. Государство принимает на себя главным образом финансовые риски.

Модель BOLT(Build– Own– Lease– Transfer,  строительство – владение – передача объекта в аренду и передача прав собственности по завершению сроков аренды).

Модель DBFO(Design– Build– Finance– Operate, проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация).

Концессионные соглашения. Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N115-ФЗ “ О концессионных соглашениях”  концессионными договорами являются соглашения, по которым одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности [4].

Фактически закон регламентирует всего лишь несколько типов концессионных договоров– BTO(Build— Transfer— Operate; Строительство — передача — управление) Недавние изменения в законодательстве позволили реализовать еще одну форму ГЧП — контракты жизненного цикла (КЖЦ). Долгосрочные комплексные контракты, или контракты жизненного цикла (КЖЦ) – новый формат государственно-частного партнерства, предусмотренный изменениями в Закон "О концессионных соглашениях" от 25.04.2012. Новая редакция концессионного закона подразумевает, что государство может заключать с инвесторами комплексные соглашения как на проектирование и строительство, так и на содержание инфраструктурного объекта в рамках единого жизненного цикла. Построив объект инфраструктуры, концессионер может получать регулярные эксплуатационные (сервисные) платежи непосредственно от государства.

Однако существует множество форм концессионных соглашений, которые не регулируются данным федеральным законом. Таким образом, многие  соглашения между государством и бизнесом, фактически являющиеся концессионными, попадают под действие законов субъектов федерации и гражданского кодекса и заключены с помощью использования других организационно-правовых конструкций, например, путем заключения инвестиционного соглашения, договора аренды.

Особенностью концессий от других механизмов партнерства является то, что в рамках концессионных отношений го­сударство выступает субъектом публичного права. Т.е. государство передает частному инвестору часть своих властных полномочий, а тот, в свою очередь, обязан подчиняться требованиям публичных интересов. Обстоятельства, ставящие под угро­зу или причиняющие ущерб публичному интересу, могут быть за­конным основанием для принятия мер, не предусмотренных согла­шением. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть предусмотрены определенные односторон­ние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.

Договор концессии в рамках первой редакции федерального закона о концессионных отношениях не предоставлял потенциальным инвесторам каких-либо дополнительных коммерческих или юридических прав или какой-либо дополнительной защиты своих интересов в сравнении с законодательством. Недавние изменения в правовом поле позволили реализовать ряд компенсационных механизмов для инвестора  и осуществлять долгосрочное тарифное регулирование. Однако все еще сохраняется дисбаланс экономических интересов в пользу государства. Вместе с тем документ удобен ввиду комплексности и возможности обоснования срока действия договора, однако накладывает ряд существенных обязательств и ограничений.

Концессии в мире признаны наиболее развитой, перспективной и комплексной формой парт­нерства. Они предоставляют частному инвестору высокую степень свободы принятия административно-хозяйственных и управленческих решений, одновременно сохраняя за государством возможность контролировать и воздействовать  при необходимости на концессионера в случае нарушения им условий концессии. Государство передает инвестору только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя право распоряжения ей. За это государство получает инвестиции, незаложенные в бюджет, предпринимательские методы  управления, инновации, делит риски с частным сектором, что, в целом, характерно для любого механизма государственно-частного партнерства.

В заключение, хочется отметить, что Россия обладает широким набором механизмов государственно-частного партнерства. А совершенствование теоретических и практических основ механизмов ГЧП является как с научной, так и с практической точки зрения важной задачей. Для дальнейшего развития ЧГП в России еще предстоит проделать большой путь. Необходимо разрешить многие экономические и правовые проблемы. На это потребуется не один год. Но, пока существует взаимная заинтересованность бизнеса и власти в таком виде сотрудничества, сфера ГЧП будет развиваться.

Список литературы:

1. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. – 287 c.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть вторая : [ Принят Гос. Думой 22 декабря 1995 года, с изменениями и дополнениями по состоянию на 14 октября 2012 г.] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». – Ст.1012
3. Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» // М.: Ассоциация Менеджеров, 2007 г. – 116 с.
4. О концессионных соглашениях : федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. – № 30 (часть II). Ст. 3126.
5. О соглашениях о разделе продукции : федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ (в редакции от от 19.07.2011 N 248-ФЗ) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
6. Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений : федеральный закон от 25 февраля 1999 г. №39-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. – №9. Ст.1096
7. Проект федерального закона "О государственно-частном партнерстве" от  22 июня 2012 г. [Электронный ресурс] // Минэкономразвития России – : URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depRegulatingInfluence/doc20120622_015?presentationtemplate=docHTMLTemplate2&presentationtemplateid=76b66780446888f597aef7af753c8a7e&WCM_Page.ResetAll=TRUE&CACHE=NONE&CONTENTCACHE=NONE&CONNECTORCACHE=NONE